Expulsión automática de extranjeros y control judicial de la motivación administrativa. Comentario a la STC 187/2025, de 15 de diciembre

Automatic deportation of foreign nationals and judicial review of administrative grounds. Commentary on Constitutional court ruling 187/2025 of 15 december

DOI: https://doi.org/10.69592/3045-6673-N4-PRIMER-SEMESTRE-2026-ART-19

Cristina Ortega Giménez

Profesora Ayudante-Doctora de Derecho Constitucional

Universidad Miguel Hernández de Elche

Recibido el 10 de julio de 2026; aceptado el 21 de julio de 2026.

Sumario. I. ANTECEDENTES DEL CASO: LA SANCIÓN DE EXPULSIÓN DEL TERRITORIO ESPAÑOL. II. DELIMITACIÓN Y ESPECIAL TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL DE LAS CUESTIONES PLANTEADAS. III. LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA (ART. 24 CE) Y A LA LEGALIDAD SANCIONADORA (ART. 25 CE). III. A) Las circunstancias agravantes o negativas que justifican la expulsión. III. B) La compatibilidad entre el ordenamiento interno de extranjería y el marco normativo de la Unión Europea. III. C) La integración de elementos ex novo por parte de los tribunales. IV. CONCLUSIONES.

Resumen: La STC 187/2025, de 15 de diciembre, resuelve el recurso de amparo interpuesto por don Nikita Bakutin frente a la resolución administrativa de expulsión del territorio español y las posteriores decisiones judiciales que la confirmaron. El Tribunal Constitucional estima el recurso al considerar que la expulsión de un ciudadano extranjero exige una fundamentación suficiente e individualizada. En consecuencia, rechaza cualquier aplicación automática de esta sanción por resultar incompatible con el derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE). Asimismo, declara que los órganos judiciales no pueden incorporar en la vía jurisdiccional elementos ex novo destinados a subsanar una resolución administrativa insuficientemente motivada, pues ello vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

De este modo, la sentencia objeto de comentario constituye un pronunciamiento de especial trascendencia constitucional que refuerza la protección de las personas extranjeras en el ámbito del derecho administrativo sancionador.

Palabras clave: recurso de amparo, extranjeros, expulsión, tutela judicial efectiva, legalidad sancionadora.

Abstract: Constitutional Court Judgment 187/2025, of December 15, resolves the appeal for constitutional protection filed by Mr. Nikita Bakutin against an administrative decision ordering his expulsion from Spanish territory and against the subsequent judicial decisions that upheld it. The Constitutional Court upholds the appeal, considering, firstly, that the imposition of the sanction of expulsion on a foreign national requires sufficient and individualized justification, and therefore rejects any automatic application of this measure as it is incompatible with the requirements of the right to legality in sanctions recognized in Article 25.1 of the Spanish Constitution. Furthermore, it declares that judicial bodies cannot introduce new elements into the judicial process intended to remedy an insufficiently reasoned administrative decision, as this violates the right to effective judicial protection (Article 24.1 of the Spanish Constitution).

Thus, the judgment under discussion constitutes a ruling of special constitutional significance, reinforcing the protection of the fundamental rights of foreign nationals within the framework of administrative sanctions law.

Keywords: constitutional appeal, foreign nationals, removal, effective judicial protection, legality of sanctions.

I. Antecedentes del caso: la sanción de expulsión del territorio español

El 21 de noviembre de 2018 la Subdelegación del Gobierno en Barcelona notificó a don Nikita Bakutin la sanción de expulsión del territorio español, con prohibición de entrada durante cinco años, por comisión de la infracción grave tipificada en el art. 53.1 a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEx), consistente en encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente.

La resolución de expulsión se fundamentaba en que el ciudadano, de nacionalidad rusa, había sido identificado por funcionarios de la policía autonómica el 18 de julio de 2018, comprobando que carecía de documentación que acreditase su filiación, identidad o estancia legal en España, así como de domicilio conocido en nuestro país. Asimismo, le constaban cinco detenciones, la última de ellas acontecida ese mismo día en Mataró por un presunto delito de abuso sexual a un menor.

A mayor abundamiento, tales hechos no habían sido desvirtuados por el interesado durante el procedimiento sancionador, tampoco presentaba ninguna justificación de su tiempo de estancia en España, ni había intentado regularizar de forma válida su situación con anterioridad a la incoación del procedimiento sancionador.

A la luz de lo anterior, la resolución sancionadora indicaba que había quedado probada la comisión de la citada infracción del art. 53.1 a) LOEx; y decretaba la expulsión inmediata del territorio español en virtud de lo dispuesto en los arts. 57.1. LOEx: Cuando los infractores sean extranjeros y realicen conductas de las tipificadas como muy graves, o conductas graves de las previstas en los apartados a), b), c), d) y f) del artículo 53.1 de esta Ley Orgánica, podrá aplicarse, en atención al principio de proporcionalidad, en lugar de la sanción de multa1, la expulsión del territorio español, previa la tramitación del correspondiente expediente administrativo y mediante la resolución motivada que valore los hechos que configuran la infracción; y el art. 6.1 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular: Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio2.

En este sentido, según interpretación jurisprudencial (véase STJUE de 23 de abril de 2015, asunto Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa-Extranjería c. Samir Zaizoune), un extranjero que no sea ciudadano de la Unión Europea y que se encuentre en situación irregular debe ser expulsado y no multado, siempre que no se den las circunstancias excepcionales que se indican en los apartados 2 a 5 del art. 6 de la Directiva3.

Contra la citada resolución, el señor Bakutin interpuso recurso contencioso-administrativo argumentando que la expulsión era contraria a Derecho por carecer de motivación suficiente; y por vulnerar el principio de proporcionalidad de las sanciones. El recurrente alegó que la Administración había omitido valorar su situación personal, cuya justificación documental aportaba4. Por ello, en el suplico de la demanda se instaba la anulación del acto y, en todo caso, la sustitución de la sanción de expulsión por una sanción pecuniaria por importe mínimo, dada su escasa capacidad económica.

El recurso fue desestimado por la sentencia 167/2019, de 13 de junio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Barcelona; y por la sentencia 998/2021, de 8 de marzo, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que confirmó la resolución administrativa con una motivación parcialmente distinta a la contenida en ella.

El afectado también recurrió la providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2022, por la que se inadmitió a trámite el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de apelación.

Don Nikita Bakutin decidió interponer recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (TC) al denunciar la lesión del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a obtener una resolución fundada en derecho (art. 24.1 CE), por no haberse motivado adecuadamente la decisión de imponer la sanción de expulsión en lugar de la sanción de multa (principio de proporcionalidad de las sanciones); y por haber sido confirmada judicialmente mediante argumentos que no figuraban en la resolución administrativa originaria.

Íntimamente vinculado con lo anterior, se planteó la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora, consagrado en el art. 25.1 CE, al entender que la expulsión había sido acordada como consecuencia de una aplicación automática de la normativa de extranjería. Este principio fundamental exige que toda sanción sea motivada y proporcional al caso concreto a fin de evitar arbitrariedades en los actos administrativos.

Finalmente, el Tribunal Constitucional admitió a trámite el recurso de amparo.

II. Delimitación y especial trascendencia constitucional de las cuestiones planteadas

El Tribunal Constitucional acordó admitir el recurso apreciando que concurría especial trascendencia constitucional, requisito ineludible que se ha de acreditar en las demandas de amparo para su admisión a trámite5. Así lo dispone el art. 50.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional:

1. El recurso de amparo debe ser objeto de una decisión de admisión a trámite. La Sección, por unanimidad de sus miembros, acordará mediante providencia la admisión, en todo o en parte, del recurso solamente cuando concurran todos los siguientes requisitos (…):

b) Que el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.

En el presente caso, entendió el TC que el recurso podía dar ocasión para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un cambio en la mantenida por los órganos de garantías encargados de la interpretación de los tratados y acuerdos internacionales a los que se refiere el art. 10.2 CE6.

Esta se concretaba en comprobar la incidencia en nuestra jurisprudencia de la STJUE de 23 de abril de 2015, asunto Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa-Extranjería c. Samir Zaizoune, que declaró incompatible con la Directiva 2008/115/CE el régimen sancionador previsto en la LOEx para los supuestos de estancia irregular de extranjeros7.

De este modo, el objeto sobre el que se pronuncia el Tribunal Constitucional en esta resolución abarca tanto una cuestión procesal previa como el fondo sustantivo del recurso:

En primer lugar, en el ámbito de la admisibilidad, el Tribunal determina la viabilidad temporal de la demanda desestimando el óbice de extemporaneidad que alega la Abogacía del Estado, al calificar el recurso como un amparo mixto sujeto al plazo de treinta días (art. 44.2 LOTC).

En segundo lugar, respecto al fondo del asunto, la controversia central radica en dilucidar si la mera estancia irregular de un extranjero permite imponer de forma automática la sanción de expulsión en lugar de la de multa, aclarando si una aplicación irrazonable de la normativa que anteponga, mecánicamente, el retorno lesiona los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva y a la legalidad sancionadora (arts. 24.1 y 25.1 CE).

Igualmente, se examina si resulta constitucionalmente viable que en sus sentencias los órganos judiciales integren ex novo hechos negativos no invocados ni valorados en origen por la Administración. Vinculado a esto último, el pronunciamiento se extiende también a determinar si la utilización de meros antecedentes o detenciones policiales para justificar la proporcionalidad de la expulsión vulnera el derecho fundamental a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) que alega el demandante.

Dada la relevancia constitucional de las cuestiones de fondo planteadas, se dedicará el siguiente epígrafe a analizar, exhaustivamente, la ratio decidendi del Tribunal.

III. La vulneración de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. ٢٤ ce) y a la legalidad sancionadora (ART. ٢٥ CE)

Con respecto a la primera cuestión planteada —la resolución administrativa de la sanción de expulsión—, el Tribunal Constitucional declara que esta se impuso sin aludir en su motivación a ninguna circunstancia negativa que pudiera concurrir en la persona que ha cometido la infracción prevista en el art. 53.1 a) LOEx; y se fundamentó exclusivamente en la aplicación automática de lo dispuesto en el art. 6.1 de la Directiva 2008/115/CE.

a) Las circunstancias agravantes o negativas que justifican la expulsión

Frente a las condiciones agravantes exigidas de forma genérica para fundamentar la sanción de expulsión en lugar de la multa, tales como el riesgo de incomparecencia o evasión por parte del extranjero, la indocumentación fehaciente, la existencia de antecedentes penales firmes, el nulo arraigo y la carencia de medios de vida, el recurrente opuso en su defensa alegaciones específicas que desvirtuaban cada uno de estos elementos: frente a la tacha de criminalidad, acreditó la ausencia de antecedentes penales y la inexistencia de condena derivada de una previa detención por un presunto delito de abuso sexual a un menor. En tal sentido, para el Tribunal las meras detenciones policiales no constituyen una circunstancia agravante válida, es decir, el hecho de que la policía haya arrestado varias veces al extranjero no equivale a una condena: La simple noticia de la existencia de detenciones policiales, sin que conste cuál ha sido el recorrido judicial de los hechos que las provocaron ni si han conducido a una condena penal, «mal puede [...] erigirse en causa proporcional de su expulsión de España, por la única comisión del ilícito del art. 53.1 a) LOEx (STC 187/2025, de 15 de diciembre FJ 4.C).

En alusión a la vulneración de la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) que alega el recurrente, por haberse ponderado negativamente sus antecedentes policiales, el Tribunal Constitucional desestima este motivo de amparo. Aquí aprecia claramente el óbice procesal de falta de invocación previa [art. 44.1 c) LOTC8] por denunciarse por primera vez en esta sede, adoleciendo además de una absoluta falta de desarrollo argumental (STC 187/2025, de 15 de diciembre, Antecedentes punto n.º 15).

No obstante, los magistrados aclaran que este rechazo formal no empece a que la cuestión central del recurso siga siendo la falta de motivación y proporcionalidad de la expulsión. Bajo esta premisa, se determina que una resolución dictada en estos términos incurre en dicha ausencia de motivación y de proporcionalidad, siendo por ello contraria a los derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).

En segundo término, y en referencia al riesgo de incomparecencia, el señor Bakutin aportó fotocopia de la tarjeta de residente comunitario de su madre. Con respecto al nulo arraigo y a un posible riesgo de fuga, el recurrente justificó un domicilio conocido y estable en España a través de su certificado de empadronamiento, y su tarjeta sanitaria (Catsalud) para acreditar que no se trataba de una persona indocumentada, lo que a su vez trataba de demostrar un firme propósito de integración social. Finalmente, respecto a la falta de suficiencia económica, el recurrente justificó que sus medios de vida se acreditarían a la mayor brevedad al estar pendiente de una propuesta laboral de regularización, siendo entretanto mantenido por su progenitora.

Frente a este escenario, la Administración se mostró incapaz de justificar la concurrencia de verdaderas circunstancias agravantes que desvirtuaran la defensa del afectado. La STC 187/2025, de 15 de diciembre, enfatiza que toda decisión de expulsión debe superar un juicio estricto de proporcionalidad, lo que implica valorar, entre otros elementos, el tiempo de permanencia en España, el arraigo social, familiar o laboral; la existencia de vínculos familiares, así como la situación personal y de vulnerabilidad del interesado. En definitiva, como bien apunta Hakobyan (20269), se exige a la Administración una motivación individualizada, real y efectiva que no se limite, como aquí sucede, a fórmulas estereotipadas o referencias genéricas a la normativa aplicable.

A tenor de lo expuesto, el tribunal de garantías resuelve que la sanción de expulsión es contraria a nuestro Derecho que no prevé tal medida para los supuestos de mera estancia irregular de aquellos en quienes no se aprecie dichas circunstancias agravantes o negativas; y constituye, por tanto, una interpretación que, en cuanto margina la normativa nacional más favorable y otorga un efecto directo inverso a la Directiva de retorno, es errónea y contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la eficacia de esta clase de normas en los ordenamientos internos (STC 187/2025, de 15 de diciembre FJ 4.A).

b) La compatibilidad entre el ordenamiento interno de extranjería y el marco normativo de la Unión Europea

Ligado con el punto anterior, el Tribunal recuerda que el régimen de extranjería español solo justifica la sanción de expulsión para los casos de estancia irregular previa tramitación del correspondiente expediente administrativo y mediante resolución motivada que valore los hechos que determinan la infracción (art. 57.1 LOEx). La articulación de este régimen se vio sometida a una reconfiguración doctrinal a raíz de la mencionada STJUE, de 23 de abril de 2015 (asunto Zaizoune10), la cual determinó la incompatibilidad de la sanción de multa con los objetivos de la directiva de retorno, erigiendo a la expulsión en la respuesta preferente del ordenamiento.

No obstante, su alcance fue aclarado y matizado por la posterior STJUE de 8 de octubre de 2020, asunto MO y Subdelegación del Gobierno en Toledo, cuyo fallo dispuso que cuando la normativa nacional, en caso de situación irregular de nacionales de terceros países en el territorio de un Estado miembro, imponga, o bien una sanción de multa, o bien la expulsión, teniendo en cuenta que la segunda medida solo puede adoptarse si existen circunstancias agravantes en la persona de dichos nacionales, adicionales a su situación irregular, la autoridad nacional competente no podrá basarse directamente en lo dispuesto en la Directiva para adoptar una decisión de retorno y hacer cumplir dicha decisión aun cuando no existan circunstancias agravantes11.

Esto viene a significar que la sanción de expulsión prevista en la Directiva 2008/115/CE no puede aplicarse directamente cuando la ley nacional contemple un régimen más beneficioso para el ciudadano, como es el caso que nos ocupa.

Y esto es así porque, como bien argumenta el TC en su STC 47/2023, de 10 de mayo de 2023 (FJ 1.B), el efecto vertical de las directivas solo opera frente a los Estados que deben trasponerlas y no para establecer obligaciones o consecuencias perjudiciales para los ciudadanos si no han sido traspuestas, o lo han sido de modo incorrecto, como es el caso, en que el régimen español prevé sanciones de multa y expulsión, incompatibles entre sí, para los supuestos de estancia irregular12.

Por ello, en el asunto Nikita Bakutin el TC confirma que se infringió la garantía material del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) del recurrente como consecuencia de una aplicación irrazonable de la norma.

El derecho fundamental a la legalidad sancionadora se reconoce en el art. 25.1 CE, en cuya virtud nadie puede ser condenado o sancionado por acciones y omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

Este precepto incorpora la regla nullum crimen, nulla poena sine lege («ningún delito ni ninguna pena sin ley penal previa, estricta y escrita»), que comprende una doble garantía material: esta despliega su eficacia tanto en el plano normativo (exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de sus correspondientes sanciones, esto es, lex certa), como en el ámbito aplicativo, donde la vulneración de la legalidad sancionadora se verifica determinando si la aplicación de la norma sancionadora ha sido irrazonable, bien porque […] se haya desbordado el límite del sentido literal posible del precepto, bien porque, con ocasión del juicio de subsunción, no se hayan respetado los criterios metodológicos comúnmente reconocidos o los parámetros axiológicos que derivan de nuestro ordenamiento constitucional (STC 219/2016, de 19 de diciembre, FJ 7.13).

En el caso objeto de estudio, la Administración no justificó adecuadamente las circunstancias agravantes exigidas para imponer una medida tan grave como es la expulsión del territorio español, y se basó, por el contrario, en una interpretación errónea de la directiva europea de retorno.

Por ende, el Tribunal considera que se ha infringido la garantía material del derecho a la legalidad sancionadora. Este pronunciamiento consolida definitivamente la doctrina constitucional que proscribe la expulsión automática por mera estancia irregular (Pey González, 202614), lo que a su vez refuerza un modelo de actuación respetuoso y garantista con los derechos humanos de las personas migrantes.

c) La integración de elementos ex novo por parte de los tribunales

En la STC 187/2025, de 15 de diciembre, quedó probado cómo los órganos judiciales, al revisar la legalidad de la sanción de expulsión impuesta por la Administración, la confirmaron con base en circunstancias no incluidas en la fundamentación jurídica de la resolución administrativa enjuiciada. El Tribunal, en su STC 87/2023, de 17 de julio, FJ 3.B), ya indicó que los datos que no figuran en la resolución sancionadora —que, en virtud de su naturaleza de acto sancionador, es la única que puede esgrimir los motivos para castigar— no pueden integrarse ex novo en vía judicial como fundamento de la decisión, sustituyendo así el juez a la administración que es la autoridad competente para la selección de los hechos que merecen ser castigados con una u otra sanción15. Esto se traduce en que los órganos judiciales no pueden «suplantar» a la Administración en la fundamentación de sanciones administrativas (Pey González, 202616; Álvarez Rodríguez, 202617).

Tal proceder judicial ha de reputarse lesivo del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) y, especialmente, de la tutela judicial efectiva recogido en el art. 24 CE:

1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.

En la sentencia objeto de comentario, la tutela judicial efectiva se manifiesta principalmente en dos vertientes íntimamente conectadas: por un lado, el derecho a una resolución fundada en Derecho que respete el principio de congruencia; y por otro, la proscripción de la indefensión material.

En este sentido, el TC determina que los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo quebrantaron la primera vertiente del derecho al alterar sustancialmente el objeto del proceso e incurrir en un evidente exceso de jurisdicción. Esto se debe a que, en lugar de limitarse a su función constitucional de controlar la legalidad del acto sancionador, los jueces suplantaron las potestades de la propia Administración al integrar ex novo (es decir, directamente en la vía judicial) hechos negativos y antecedentes policiales que no figuraban en la resolución original18. Como consecuencia lógica, esta actuación impactó de forma directa en la segunda vertiente del derecho analizado, provocando una indefensión material absoluta. La introducción de estos elementos privó al ciudadano de la posibilidad jurídica de conocerlos, contradecirlos y defenderse de ellos; unas circunstancias que, para mayor gravedad, terminaron convirtiéndose en el fundamento empleado por los tribunales para validar la proporcionalidad de su expulsión.

Además, el reproche constitucional no solo se limita a la quiebra del art. 24.1 CE, sino que trasciende a la vulneración de tres garantías fundamentales del ordenamiento jurídico-sancionador: la pérdida de seguridad jurídica, pues se desconocía los motivos de la sanción desde el primer momento; la citada vulneración de la legalidad, por permitirse un castigo basado en hechos que el sancionador original no empleó; y la desnaturalización de los límites de la revisión, al haber actuado el juez corrigiendo o «perfeccionando» de oficio una resolución administrativa defectuosa (Cuevas Ramiro, 202519).

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional inadmitió la queja de vulneración de la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), pero estimó el recurso de amparo interpuesto por don Nikita Bakutin tras determinar la falta de motivación y de proporcionalidad de su expulsión. Al constatarse la vulneración de sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad penal (art. 25.1 CE), el Alto Tribunal declaró la nulidad de todas las actuaciones anteriores.

IV. Conclusiones

Como corolario del análisis efectuado, nos encontramos ante un pronunciamiento de relevante calado constitucional cuyas principales aportaciones se sintetizan a continuación:

En primer término, la sentencia consolida definitivamente la doctrina constitucional que prohíbe la expulsión automática de ciudadanos extranjeros por la mera situación de estancia irregular. El fallo reafirma el carácter estrictamente excepcional de la expulsión, manteniendo la sanción pecuniaria como la medida general aplicable. Igualmente, se armoniza el régimen interno de extranjería con la normativa europea, confirmando la plena compatibilidad de ambos ordenamientos bajo el principio de aplicación de la norma más beneficiosa para el ciudadano.

Ligado a ambas cuestiones, se refuerza la exigencia de que las resoluciones administrativas estén rigurosamente motivadas atendiendo a las circunstancias del caso concreto y bajo el estricto tamiz del principio de proporcionalidad. A este respecto, el Tribunal clarifica que las circunstancias agravantes que habilitan la expulsión (conforme al art. 57 LOEx) deben ser específicas y estar plenamente acreditadas, quedando proscrita cualquier posibilidad de que la Administración fundamente la gravedad de la sanción en meras detenciones policiales o sospechas no evidenciadas.

Esta resolución fija un límite infranqueable a la actividad fiscalizadora de los tribunales, impidiendo a los jueces actuar como una suerte de «segunda Administración» encargada de enmendar, completar o perfeccionar de oficio las resoluciones originarias. Permitir que los órganos judiciales introduzcan ex novo elementos de cargo omitidos por la Administración no solo desnaturaliza la propia función jurisdiccional, sino que fractura el principio de separación de poderes, pilar fundamental de nuestro Estado de Derecho.

Esta limitación es la que, en última instancia, también refuerza la protección de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y a la legalidad en el ámbito administrativo sancionador (art. 25 CE). Pues, por un lado, se salvaguarda la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho a obtener una resolución fundada en Derecho, asegurando al mismo tiempo el derecho de defensa del ciudadano. Y por otro, se protege de forma estricta la legalidad sancionadora en su vertiente de sometimiento pleno a la ley. Este límite garantiza que los jueces se circunscriban en exclusiva a su función revisora y resolutiva, imposibilitando que amplíen sus competencias para subsanar de oficio los expedientes defectuosos de la Administración, lo que viciaría por completo la legalidad del procedimiento.

A la postre, la STC 187/2025, de 15 de diciembre, consolida un estándar de protección esencial en el marco del derecho de extranjería, pues blinda las garantías procedimentales de los ciudadanos extranjeros en situación de irregularidad administrativa, un colectivo cuya vulnerabilidad inherente exige un riguroso control judicial frente a las potestades sancionadoras del Estado.

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1. 1 Como regla general, las infracciones tipificadas como graves han de ser sancionadas bajo pena de multa de 501 hasta 10.000 euros, según lo dispuesto en el art. 55.1 b) LOEx. Como veremos más adelante, la elección de la medida de expulsión, en lugar de la sanción pecuniaria, constituirá una de las cuestiones centrales del pronunciamiento del Tribunal.

2. 2 Un análisis pormenorizado de la directiva escapa al objeto de este breve comentario. Para profundizar en la involución que ha supuesto su entrada en vigor respecto a la protección de los derechos de las personas extranjeras, se recomienda consultar, entre otros, el trabajo de Nicolás Pérez Sola, «La directiva de retorno y la involución en la Europa de los derechos», Revista de estudios jurídicos, n.º 8, 2008, págs. 241-256, https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=3172870.

3. 3 En síntesis, la Directiva prevé cuatro excepciones a la emisión de una decisión de retorno: que el extranjero tenga residencia válida en otro Estado miembro (salvo riesgo para el orden público), la existencia de convenios bilaterales de readmisión entre Estados, la concesión de una autorización por razones humanitarias; o que se encuentre en trámite un procedimiento de renovación de su permiso de estancia.

4. 4 (i) Carencia de antecedentes penales y la ausencia de condena por la detención como presunto autor de abuso sexual a un menor; (ii) la acreditación de su identidad durante el procedimiento administrativo, pues había aportado fotocopia de la tarjeta en régimen comunitario de su madre; (iii) la acreditación de contar con un domicilio conocido en España, demostrado por su certificado de empadronamiento; (iv) la aportación de la tarjeta sanitaria Catsalud del recurrente. Por último y en cuanto a los medios de vida (v), el recurrente alegaba que estaba pendiente de una propuesta de trabajo que le permitiría regularizar su situación administrativa, siendo mantenido por su progenitora mientras tanto.

5. 5 Tal requisito opera desde la reforma de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por la que se modificó la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Dicha modificación introdujo un sistema donde el recurrente debe alegar y acreditar que el contenido del recurso de amparo formulado justifica una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal en razón de su especial trascendencia constitucional, esto es, la importancia que posea para la interpretación, aplicación o general eficacia de la Constitución. Por tanto, se invierte el juicio de admisibilidad, ya que se pasa de comprobar la inexistencia de causas de inadmisión a la verificación de la existencia de una relevancia constitucional en la demanda de amparo. De acuerdo con la Exposición de Motivos de la LO 6/2007, el propósito que perseguía la reforma era agilizar el procedimiento, liberando al Tribunal del desbordamiento de trabajo que sufría hasta entonces y evitando dilaciones en las resoluciones que impedían cumplir con el objeto del recurso de amparo: la efectiva protección de los derechos fundamentales (Esquivel Alonso, 2014, p. 174). Para ahondar en la controversia que ha generado la inclusión de la condición de especial trascendencia constitucional en el trámite de admisión de los recursos de amparo, se recomienda el estudio de Yessica Esquivel Alonso, «El Requisito De La Especial Trascendencia Constitucional: “decidir No Decidir”», en Estudios De Deusto 61 (2), 2014, págs. 173-200. https://doi.org/10.18543/ed-61(2)-2013pp173-200.

6. 6 Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

7. 7 En el asunto Zaizoune, el TJUE dictaminó que la directiva de retorno europea impedía castigar la mera estancia irregular de un extranjero con una simple multa económica, convirtiendo la expulsión en la sanción principal y obligatoria. Véase Diego Acosta Arcarazo y Andrea Romano, «The Returns Directive and the Expulsion of Migrants in an Irregular Situation in Spain», en EU Law Analysis, 02 de mayo de 2015, disponible online en http://eulawanalysis.blogspot.com/2015/05/the-returns-directive-and-expulsion-of.html.

8. 8 Art. 44.1. LOTC: Las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, que tuvieran su origen inmediato y directo en un acto u omisión de un órgano judicial, podrán dar lugar a este recurso siempre que se cumplan los requisitos siguientes (…):

   c) Que se haya denunciado formalmente en el proceso, si hubo oportunidad, la vulneración del derecho constitucional tan pronto como, una vez conocida, hubiera lugar para ello.

9. 9 Emma Hakobyan, «Prohibición de la expulsión automática por mera estancia irregular», en Law&Trends, 04 de febrero de 2026, disponible online en https://www.lawandtrends.com/noticias/administrativo/prohibicion-de-la-expulsion-automatica-por-mera-estancia-irregular-1.html.

10. 10 STJUE de 23 de abril de 2015, asunto Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa y Samir Zaizoune: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/redirect/juris/document/document.jsf?docid=163877&doclang=es.

11. 11 STJUE de 8 de octubre de 2020, asunto MO y Subdelegación del Gobierno en Toledo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:62019CJ0568.

12. 12 STC 47/2023, de 10 de mayo de 2023. Recurso de amparo 1060-2020: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2023-13958.

13. 13 STC 219/2016, de 19 de diciembre de 2016. Recurso de amparo 7461-2014: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2017-901.

14. 14 José M.ª Pey González, «La STC 15/12/2025 (Rec. amparo 285/2023) y el final de la expulsión automática: doctrina constitucional y retos del nuevo Reglamento Europeo de Retorno», Diario LA LEY, n.º 10869, Sección Comentarios de jurisprudencia, 22 de enero de 2026.

15. 15 STC 87/2023, de 17 de julio. Recurso de amparo 2353-2022: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/29605#ficha-tecnica.

16. 16 Ibídem.

17. 17 Aurelia Álvarez Rodríguez, «STC (Sala 2.ª) de 15 de diciembre de 2025. Estima el recurso de amparo de un ciudadano extranjero extracomunitario y recuerda que los órganos judiciales no pueden suplantar a la administración en la fundamentación de sanciones administrativas», Migrar con derechos, 2026, disponible online en http://www.migrarconderechos.es/jurisprudenceMastertable/jurisprudencia/STC_15_12_2025.

18. 18 En palabras del propio Tribunal: Suplantó así indebidamente a la administración sancionadora en la labor de fundamentar los motivos para la imposición de una u otra sanción, haciéndolo además con datos que o bien no tenían, en las circunstancias del caso, entidad suficiente para justificar la medida de expulsión —los antecedentes policiales, de los que solo constaba su existencia pero no su recorrido y consecuencias— o bien no fueron tenidas en cuenta por la administración para sancionar, al no estar incluidas en la fundamentación jurídica de la resolución administrativa —los antecedentes policiales— o, incluso, al no figurar siquiera en los antecedentes de hecho de la resolución sancionadora —la condena penal por delito de lesiones, que se extrae ex novo del expediente administrativo y acerca de cuyo contenido, firmeza y eventual cumplimiento nada argumenta el juzgador— (STC 187/2025, de 15 de diciembre, FJ 5.B).

19. 19 Sandra Cuevas Ramiro, «¿Puede un juez añadir motivos para expulsarte que el Gobierno no usó? El Constitucional responde», en Confidencial Judicial, 30 de diciembre de 2025, disponible online en https://www.elconfidencialdigital.com/judicial/articulo/altos-tribunales/puede-juez-anadir-motivos-expulsarte-que-gobierno-uso-constitucional-responde/20251230050000018986.html.