¿Puede la Suprema Corte de México ejercer control constitucional sobre reformas a la constitución federal de ese país? Comentarios a la propuesta y decisión de la acción de inconstitucionalidad 164/2024 y acumuladas

DOI: https://doi.org/10.69592/3101-4046-N1-JUL-DIC-2025-ART-7

Juan Antonio Palomares Leal

Secretario de Estudio y Cuenta de la Sala Regional Monterrey
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
Monterrey, Nuevo León, México
juan.palomaresl@udem.edu

Recibido: 13/10/2025, aceptado: 03/11/2025.

Resumen: El autor hace un análisis descriptivo y comentado de la propuesta de resolución discutida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México, misma que finalmente desestimó distintos medios de control constitucional —acciones de inconstitucionalidad—, promovidos por diversos actores políticos, contra la reforma a la Constitución Federal de dicho país, que reconfiguró las condiciones de acceso y permanencia en cargos de personas juzgadoras, tanto en el Poder Judicial Federal como en el ámbito local de cada estado federado.

Palabras clave: acción de inconstitucionalidad; control constitucional; reformas constitucionales; Suprema Corte de Justicia de la Nación; control abstracto; supremacía constitucional.

Abstract: The author presents a descriptive and critical analysis of the draft decision deliberated upon by the Supreme Court of Mexico, which ultimately dismissed the abstract constitutional reviews —acciones de inconstitucionalidad— initiated by various political actors challenging the constitutional amendment to the Federal Constitution. This reform reconfigured the normative framework governing the access to and tenure of judicial officeholders, both within the Federal Judiciary and across the judicial courts of the federated states.

Keywords: abstract constitutional review action; constitutional review; constitutional amendments; Mexican Supreme Court; abstract review; principle of constitutional supremacy.

En México, existen diversos instrumentos de control constitucional, entre ellos: el juicio de amparo, la controversia constitucional, así como los medios de defensa constitucionales electorales [por mencionar algunos, el juicio para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía y, el juicio de revisión constitucional electoral]. Dado el análisis del caso que nos ocupa, centraremos la atención en uno de los medios de control también existentes: la acción de inconstitucionalidad.

Dicho instrumento fue introducido en la reforma constitucional de 1994 y, su conocimiento, así como resolución, se atribuyó única y exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México —en adelante SCJN—.

El hecho de que no se denomine juicio se debe a que tiene como finalidad, preservar la supremacía de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos —en futuras referencias Constitución Federal Mexicana—, a través de la expulsión la normativa general, objeto de la acción, que contravenga las disposiciones constitucionales alegadas.

Al crearse en 1994 dicha acción, el artículo 105 constitucional proscribía su ejercicio en lo relativo a normas y/o actos electorales. No obstante, con la reforma constitucional de 1996, que incorporó el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación, tal prohibición se suprimió. Así, la regulación constitucional que a partir de dicho año imperó, conforme el artículo 105, fracción II, señala textualmente que la acción de inconstitucionalidad debe ser conocida por la SCJN, cuando se plantee la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal Mexicana.

Dicha acción ha de promoverse dentro de los treinta días naturales, siguientes a la fecha de publicación de la norma y, puede ejercitarse ante la SCJN por:

El equivalente al treinta y tres por ciento de integrantes de la Cámara de Diputaciones del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales;
El equivalente al treinta y tres por ciento de integrantes del Senado, en contra de las leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
La persona titular del poder ejecutivo federal —Presidencia de la República—, por conducto de su Consejería Jurídica, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas;
El equivalente al treinta y tres por ciento de integrantes de alguna de las legislaturas de las entidades federativas, contra leyes expedidas por el propio órgano;
Partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y partidos políticos con registro en una entidad federativa, a través de sus dirigencias, exclusivamente contra de leyes electorales expedidas por la legislatura de la entidad federativa que les otorgó el registro;
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Poder Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren derechos humanos consagrados en la Constitución Federal Mexicana y tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas;
La Fiscalía General de la República respecto de leyes federales y de entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones.

Previo a la reforma constitucional del Poder Judicial de México, realizada en 2024 y la integración del nuevo pleno de la SCJN en septiembre de 2025, éste se constituía por once ministras y ministros. En ese sentido, la redacción constitucional que regulaba su proceder en la emisión de resoluciones relativas a acciones de inconstitucionalidad requería una mayoría de ocho votos, para decretar la invalidez de normas impugnadas.

Tal disposición se ajustó, tomando en consideración que la reforma redujo a nueve su integración y requirió, desde el 15 de septiembre de 2024, una mayoría de seis votos para decretar dicha invalidez de normas, sin embargo, durante la aun integración de once ministras y ministros al resolverse la acción de inconstitucionalidad 165/2024 y acumuladas, el 5 de noviembre de 2024, se determinó conservar la mayoría calificada de cuando menos ocho votos para determinar la invalidez de normas.

Sobre la trascendencia de dicho medio de control constitucional en México, resulta relevante destacar la acción de inconstitucionalidad 71/2023 y acumuladas, en la cual, la SCJN, por nueve votos, declaró esencialmente la invalidez del decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones electorales —Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como la expedición de la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral—, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de marzo de 2023.

Dicha determinación de invalidez se sostuvo en que existieron vulneraciones al procedimiento legislativo, e implicó la recuperación de vigencia de las normas vinculadas por el decreto impugnado, con el texto que contenían previo al decreto de reforma.

Tal caso se cita a efecto de ejemplificar, la magnitud de poder con que está dotada la acción de inconstitucionalidad en México, para expulsar normas que resulten contrarias a su orden constitucional.

Como contexto del caso, se tiene que el 5 de febrero de 2024, el entonces presidente de México, presentó una iniciativa de reforma constitucional que preveía modificaciones sustanciales al Poder Judicial. Entre los aspectos principales de esa iniciativa destacaban los siguientes:

Elección directa por voto popular de personas juzgadoras federales (juezas y jueces de distrito, magistraturas de circuito, magistraturas electorales, así como ministras y ministros de la SCJN).
Creación de un Tribunal de Disciplina Judicial, con atribuciones para investigar y sancionar a personas juzgadoras, que sustituiría al entonces denominado Consejo de la Judicatura Federal, en materia disciplinaria.
Creación de un Órgano de Administración Judicial, encargado de funciones administrativas tales como adscripción de personas juzgadoras en materia de amparo, carrera judicial, formación y evaluación.
Ajuste de remuneraciones al personal del Poder Judicial, con el objeto de no superar el salario de la persona titular de la Presidencia de la República.

Dicha propuesta de reforma suscitó reacciones inmediatas y polarizadas, tanto de quienes la percibieron como una oportunidad de democratización y renovación institucional, como de quienes advirtieron riesgos graves para la independencia judicial y la separación de poderes, al contemplarse en la reforma, la intervención de dos poderes de la unión —el Ejecutivo, así como el Legislativo— además del Judicial, en la postulación de candidaturas a personas juzgadoras.

En el mes de septiembre de 2024, encontrándose aun en funciones el otrora presidente de la República, pero ya constituido el nuevo Poder Legislativo, electo en junio de ese año, con mayorías del bloque oficialista, tanto en la Cámara de Diputaciones como en el Senado —este último con un voto decisivo—, el mencionado proyecto de reforma fue aprobado.

Posteriormente, conforme lo marca el procedimiento de reforma constitucional en México, diputaciones de cada estado federado fueron convocadas para ratificar la reforma en cada una de sus demarcaciones territoriales, a efecto de cumplir con el requisito previsto por el artículo 135 constitucional, el cual requiere su aprobación por la mayoría de las legislaturas estatales, lo cual, se logró con el consentimiento de 17 de los 32 Congresos Estatales, existentes en el país, el 13 de septiembre de 2024.

Así, el decreto de reforma fue publicado en el Diario Oficial de la Federación mexicano, el 15 de septiembre de 2024, quedando formalmente reformados, adicionados o derogados, diversos artículos constitucionales relacionados con el Poder Judicial tanto federal como estatales —artículos 17, 76, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 105, 110, 113, 116, 122, 123, entre otros—.

Ante dicho decreto, diversos partidos políticos, y un grupo de personas legisladoras estatales, promovieron acciones de inconstitucionalidad, mismas que fueron acumuladas a la identificada con el número 164/2024, en dichos medios de control constitucional, formularon planteamientos relacionados tanto con vicios en el procedimiento, como sustantivos.

Luego de sustanciar los expedientes, turnados todos a su ponencia, el entonces ministro Juan Luis González-Alcántara Carrancá, sometió a consideración del pleno de la SCJN, el proyecto de resolución, del cual, deriva lo que es objeto de análisis en el presente.

El 5 de noviembre de 2024, al resolver dichas acciones de inconstitucionalidad presentadas, el Tribunal Pleno de la SCJN determinó no pronunciarse de manera alguna en lo correspondiente a los planteamientos relativos a declarar la invalidez del decreto entonces controvertido, al no ser posible alcanzar una mayoría calificada —al menos ocho votos de los once posibles—, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal Mexicana.

Así, se desestimó la acción de inconstitucionalidad 164/2024 y sus acumuladas, sin posicionarse sobre la validez o invalidez del decreto controvertido, con base en lo propuesto por el entonces ministro ponente, dentro de los apartados correspondientes al estudio de fondo.

En ese sentido, podría afirmarse que no existió decisión judicial alguna como tal, en lo concerniente a la validez o invalidez de la reforma constitucional impugnada pues, la ejecutoria que puede consultarse en la página oficial del máximo tribunal mexicano, únicamente aprobó, por más de los ocho votos necesarios, que la reforma constitucional se relacionaba con la materia electoral y que, por tanto, partidos políticos nacionales estaban legitimados para promover acción de inconstitucionalidad en su contra, no así personas legisladoras, ni partidos políticos del orden estatal. Las primeras, por el mandato contenido en la tesis P./J. 66/2005, de rubro: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE LA PROMOVIDA POR LA REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA MINORITARIA DE UNA LEGISLATURA LOCAL EN CONTRA DE REFORMAS O ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL y, los segundos, por disposición limitativa del artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal Mexicana.

No obstante, de la lectura de la consulta que, ante la votación alcanzada quedó como propuesta en lo relativo al fondo, destaca cómo el entonces ministro ponente, proponía abandonar los criterios de la SCJN previamente existentes [tesis de jurisprudencia P./J. 39/2002 y la diversa tesis aislada P. VIII/2009], relativos a la imposibilidad de que, en acciones de inconstitucionalidad, se controvirtieran reformas a la propia Constitución Federal Mexicana.

Dicha línea interpretativa había sido largamente sostenida por la SCJN en acciones de inconstitucionalidad previas. De ahí que merece abordarse dicho planteamiento de abandono de criterio, el cual finalmente quedó como testimonio de propuesta, en la decisión adoptada.

En dicho proyecto de resolución, se hacía referencia a que:

«[…] es posible constatar que existe, a lo largo del mundo y en sistemas diversos, con Constituciones muy distintas que establecen o no cláusulas de eternidad explícitas, una tendencia de los tribunales constitucionales a considerar que el órgano revisor, a pesar de su carácter mayoritario, no puede actuar sin límite alguno pues existen nociones fundacionales del pacto social que nos mantienen viviendo bajo el amparo de una misma Constitución».

Tal argumentación concluye que, el ente reformador de la Constitución Federal Mexicana, previsto en su numeral 135, es un órgano constituido y que sus decisiones no son ilimitadas ni irrestrictas, pudiendo ser ser sujetas al escrutinio jurisdiccional, con límites en el propio ordenamiento que los regula. Así refiere que, al estar sostenido en la propia ley suprema mexicana, no es un órgano de omnipotencia decisoria, pues tiene la finalidad de adecuar y transformar el orden constitucional mexicano, sin derrocar el basamento fundacional en que se erigió.

Es a partir de dichas consideraciones que, en el caso, se proponía examinar las reformas constitucionales y, declarar inválidas porciones del decreto que:

Cesaban masivamente a personas juzgadoras de Distrito y magistraturas de Circuito del Poder Judicial de la Federación, que accedieron al cargo vía examen de oposición en carrera judicial y, reducían el salario percibían por el tiempo que les restaba en el puesto, ante la propuesta de elección de esos cargos, por voto popular.

Lo anterior, por vulnerar las garantías judiciales de inamovilidad del cargo e irreductibilidad de sus percepciones, con el fin de salvaguardar la autonomía e independencia judiciales, lo que constituye un elemento nuclear del régimen democrático para garantizar la división de poderes

Regulaban el acceso a los cargos de personas juzgadoras de Distrito y Magistraturas de Circuito, mediante voto popular, al no existir condiciones mínimas democráticas que permitieran una elección auténtica, dado que no existía certeza en el régimen de postulación de candidaturas, aunado a que, el sistema de listas masivas no permitía la posibilidad de ejercer el voto de manera libre e informada, ni de reflejar las preferencias electorales para un órgano jurisdiccional determinado.
Cesaban a las magistraturas electorales antes de terminar el periodo para el cual habían sido designadas por el Senado de la República, por la vulneración a los principios de independencia y autonomía judicial, que exigen se siga un procedimiento normado en ley y con garantías de debido proceso antes de cesar a una juzgadora.
Cesaban a personas juzgadoras y magistraturas estatales, para el efecto de que éstas fueran designadas vía voto popular, por similares razones a las de la invalidez del sistema para personas juzgadoras federales, y, además, por vulnerar el principio fundamental de federalismo como forma de gobierno en México.
Ocultaban la identidad de personas juzgadoras, al vulnerar los derechos humanos de las personas y, en concreto, las garantías de debido proceso.
Otorgaban funciones disciplinarias al incipiente Tribunal de Disciplina Judicial, al otorgar facultades ambiguas y excesivamente amplias que pueden provocar el sometimiento de las personas juzgadoras.
Contemplaban procedimientos disciplinarios de instancia única, o de doble instancia integrada por las mismas personas, al vulnerar al debido proceso de las personas juzgadoras
Limitaban la suspensión de actos de autoridad, así como los efectos derivados de los juicios de amparo en los que se impugnaran normas generales.

Como se adelantó, al someterse a consideración del pleno de la SCJN, el proyecto de sentencia, cuatro de sus once integrantes —las aún hoy ministras Yasmín Esquivel Mossa, Loretta Ortiz Ahlf y Lenia Batres Guadarrama; así como el entonces ministro Alberto Pérez Dayán—, sostuvieron que votarían contra todos los apartados del estudio de fondo de la propuesta pues, en su criterio, la acción de inconstitucionalidad era improcedente por promoverse contra una propia reforma constitucional.

Formalmente, no existen votos publicados por dicho grupo disidente, sin embargo, sus posicionamientos pueden consultarse en la versión estenográfica correspondiente, la cual da noticia de sus intervenciones, mismas que se circunscriben esencialmente a los ya mencionados criterios, que la propuesta proponía abandonar —jurisprudencia P./J. 39/2002 y tesis aislada P. VIII/2009—.

Sin calificar uno u otro posicionamiento de ministras y ministros —analizar o no analizar reformas constitucionales vía acción de inconstitucionalidad—, encontramos como primer bemol que, el artículo 105, fracción II, textualmente establece dicho medio de control, para examinar la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal Mexicana, no en sí contradicciones internas o antinomias constitucionales.

En ese sentido, resultaba claro que, de inicio, existía un impedimento técnico, para atender acciones de inconstitucionalidad promovidas contra una enmienda constitucional pues, al margen de lo argumentado en la propuesta, no existía normativa suprema alguna que pudiera contrastarse con el decreto controvertido porque, éste último, formaba parte íntegra del documento base que sirve como punto de partida para realizar dicho ejercicio de validación.

Por otro lado, en lo relativo a los argumentos de que el poder reformador de la Constitución Federal Mexicana tiene como finalidad adecuar y transformar el orden constitucional mexicano, sin derrocar el basamento fundacional en que se erigió, se estima que, para el caso concreto de designación de personas juzgadoras, régimen de disciplina, salarios y federalismo, resultaría difícil encuadrarlo en dicho basamento.

Lo anterior porque, si bien la designación de personas juzgadoras, originalmente en la Constitución Federal Mexicana promulgada en 1917, no se realizaba por voto popular directo, quienes ocupaban los cargos de ministros de la SCJN, por mandato del entonces vigente artículo 96 constitucional, sí eran designados vía sufragio de quienes integraban el Congreso de la Unión, a propuesta de las diversas legislaturas estatales.

Por su parte, las personas juzgadoras de Distrito y magistraturas de Circuito se designaban directamente por la SCJN —sin procedimiento constitucional alguno especifico—, por el periodo de cuatro años conforme se desprende del entonces vigente numeral 96, mientras que, para el caso de entidades federativas, no se establecía la vía específica de designación de sus personas juzgadoras.

En ese sentido, se estima que la ley suprema mexicana original, no instauraba basamento fundacional alguno para la designación de personas juzgadoras, que permitieran un ejercicio de análisis y/o contraste a la reforma constitucional entonces controvertida, aunado a que, dentro de la misma, tampoco existía prohibición alguna de variar dicho aspecto.

Con base en lo anterior, se estima que tal propuesta, encontraba al menos dos inconvenientes, el primero, que la Constitución Federal Mexicana permite reformas constitucionales sin restricción expresa alguna, sin que las condiciones de acceso y permanencia en cargos de personas juzgadoras, tanto en el Poder Judicial Federal, como en el ámbito local de cada estado federado se encuentren resguardadas de manera alguna con cláusulas pétreas, siquiera desprendibles de la original ley suprema promulgada en el año 1917.

Asimismo, la ponencia se encontraba también ante el inconveniente de la subjetividad que implicaba determinar que podía y que no podía ser objeto de reforma constitucional en México, lo cual es inclusive visible en el análisis de la reforma a los cargos de ministras y ministras, pues en lo que ve a dicho aspecto, la propuesta declinaba analizarlo, mientras que, en lo relativo al resto de cargos de la judicatura, sí se realizaban juicios de valoración.

De ahí que aun y cuando hubiera resultado procedente el estudio de fondo, éste hubiera encontrado puntos de vista divergentes que potencialmente, hubieran hecho entrar en un impase la propuesta de invalidez ahí contenida, abriendo la puerta que, en futuros casos, se controvirtieran enmiendas, generando un debate desgastante y como se advierte, muy subjetivo, en lo que puede y no reformarse dentro de la Constitución Federal Mexicana, pues lo que para una persona puede entenderse como clausula pétrea o inamovible del pacto social mexicano, para otras personas no podría serlo.