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Mecanismos de gobernanza democrática: autonomía municipal en Argentina y presupuesto participativo

Mechanisms of democratic governance: municipal autonomy in Argentina and participatory budgeting

Luciana Soledad Falcone

Universidad Austral
lucianasoledadfalcone@gmail.com

Resumen: El presupuesto participativo municipal es una herramienta valiosa para fortalecer valores fundamentales de la sociedad democrática, mejorar los niveles de confianza en quienes ejercen el poder, fomentar la transparencia pública, la rendición de cuentas y el gobierno de cercanía. Por esa razón, tiene que ser adecuado a las nuevas circunstancias sociales y solo puede ser fortalecido si se lo conecta con derechos fundamentales, como el de acceso a la información pública, en el marco de una buena administración.

Palabras clave: Presupuesto participativo. Buena administración. Transparencia. Legitimidad democrática. Autonomía Municipal. Derechos Humanos

Abstract: Participatory municipal budgeting is a valuable tool for strengthening fundamental values of democratic society, improving levels of trust in those who exercise power, promoting public transparency, accountability, and local government. For that reason, it must be adapted to the new social circumstances and can only be strengthened if it is linked to fundamental rights, such as the right of access to public information, within the framework of good governance.

Keywords: Participatory budgeting. Good governance. Transparency. Democratic legitimacy. Municipal autonomy. Human Rights.

I. Encuadre jurídico del municipio en el federalismo argentino

Suele afirmarse, con razón, que existen tantos federalismos como países que adoptaron esa forma de Estado. Argentina instauró, dentro de su Constitución, una forma federal con rasgos particulares, constituyéndose en un país en el que coexisten diferentes órdenes de gobierno (autónomos): las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y dentro de las primeras se ubican los municipios. Frías toma al federalismo, más allá del reparto de competencias, como un verdadero sistema social, una técnica de vida, en el que no existe una subordinación de las provincias al Estado Federal, pero este tiene la misión de salvaguardar la convergencia de todos al bien común, que se asegura en la Constitución1.

En esa inteligencia, tampoco es respetuoso de la autonomía de los municipios afirmar que son «inferiores» a las provincias, sino que —tal como explica Antonio María Hernández—la supremacía solo se da en que cada uno ejerza las competencias que le son propias y no se inmiscuya o avance indebidamente en la de los demás2.

Existen entonces dos fuerzas: centrípeta y centrífuga que coexisten en el ámbito del federalismo. La primera tiende hacia el centro y supone la existencia de una unidad: un Estado soberano, mientras que la segunda del centro hacia la periferia da lugar a la descentralización y a las autonomías provinciales3.

La diversidad es un concepto clave para nuestro sistema federal, ya que Argentina se caracteriza por ser un país sumamente diferente de norte a sur, no solamente en cuanto a su geografía, sino a las costumbres y cultura de sus habitantes. Un federalismo real no intenta unificar y hacer desaparecer las diferencias, sino que se hace fuerte en ellas.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante, CSJN) último intérprete de la Constitución Nacional argentina se expidió acerca del espíritu del federalismo y recordó que no equivale a una subordinación de los estados provinciales al gobierno central.

También explicó que exige una coordinación de esfuerzos en miras a bien común. Esta afirmación que la Corte enunció en reiteradas oportunidades nos invita a reflexionar acerca del carácter dinámico del federalismo, el cual, lejos de ser una estructura pétrea, es dinámico y cambiante por naturaleza, y por ello, debe reinventarse para afirmarse en el tiempo. Es así que la interpretación de las competencias es que las entidades las ejercen para ayudarse y no para destruirse. Este principio es muy importante, hablamos de la buena fe federal y de la idea de unidad en la diversidad.

Es en ese marco que la Corte delinea dos principios fundamentales:1) el de lealtad o buena fe federal: asentado en el juego armónico y dual de competencias, en virtud del cual debe evitarse que los estados abusen en aquel ejercicio4 y 2) el de solidaridad federal, todo ello en clave del federalismo de concertación5.

De aquel sistema nacen diferentes clases de relaciones: subordinación o supremacía, coordinación y participación. Ellas se encuentran reflejadas en la propia Constitución Nacional —y en las Constituciones locales— y en gran cantidad de normas nacionales y provinciales.

La relación de subordinación se desprende principalmente del art. 31 de la Constitución Nacional y se ve reflejada en el bloque de constitucionalidad federal, integrado en su cúspide por la Ley Fundamental argentina y —a partir de la reforma constitucional del año 1994— por los Tratados Internacionales del inc. 22 del art. 75 y los que en el futuro se incorporen, con las mayorías especiales requeridas.

La subordinación se traduce en el principio fundante del art. 121 de la Constitución, por el cual las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación, pero aquellas potestades transferidas ya no le corresponden (convirtiéndose en competencias exclusivas del Estado Federal6). La relación de coordinación implica un reparto de competencias, a la luz de la delegación antes explicada.

Por ello es que la doctrina enfatiza en que a raíz de este principio pueden clasificarse diferentes clases de competencias: a) propias del Estado Federal: las que son exclusivas y taxativas, b) exclusivas de las provincias: por criterio residual, todas aquellas que no se han transferido al Estado Federal, c) concurrentes: aquellas que pueden ser válidamente ejercidas por ambas jurisdicciones. Como es sabido, en virtud de aquel reparto de competencias se enfatiza que los poderes provinciales son indeterminados mientras que aquellos que han sido delegados al Estado Federal son precisos y enunciados en forma taxativa en el texto constitucional7.

Por último, la relación de participación es aquella que traduce justamente la participación o inclusión de las provincias en el proceso de toma de decisiones del Estado Federal. En ese entramado complejo se enmarca el municipio argentino cuya autonomía se encuentra constitucionalmente consagrada desde la reforma de la Constitución argentina operada en el año 1994 ya que —con anterioridad— únicamente se hablaba de un «régimen municipal» en el art. 5.º, sin mayores precisiones.

Esta circunstancia daba lugar a debates —hoy superados— en relación al alcance de la autonomía del municipio. Dicha norma no define al municipio, pero sí asegura la autonomía y habilita a que las provincias reglen su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (Art. 123).

Existió en la Constitución Nacional una intencionalidad inequívoca respecto de la insertar al municipio en la vida política del país, convirtiéndose en sujetos necesarios del federalismo argentino, dotados de autonomía. En consecuencia, incorporar a la autonomía municipal en el texto constitucional equivale a consagrar una herramienta interpretativa uniforme en todo el territorio nacional, pero en modo alguno significa sostener que todos los municipios del país deben tener un tratamiento jurídico idéntico, toda vez que corresponde a cada provincia, atendiendo a su específica realidad, encuadrar las comunidades locales dentro del citado parámetro que expresa una específica capacidad de derecho público8.

El aspecto económico financiero de la autonomía municipal tiene especial relevancia y en él se inserta la competencia para regular en materia presupuestaria. Actos esenciales para el municipio y su subsistencia, tales como recaudar fondos y decidir de qué forma asignar los recursos que posee, conforme los sistemas que crea adecuados resultan consustanciales e inescindibles al concepto de autonomía.

La Corte se ocupó de remarcar que no es posible hablar de un municipio verdaderamente autónomo si se los priva del sustento económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios públicos que la provincia le asigne9. Desde esa atalaya, para que la autonomía municipal no se convierta en una declaración meramente teórica, existen contenidos esenciales que la conforman, tales como la autonormatividad constituyente, la autocefalía, la autarquía, la competencia propia, las garantías de funcionamiento y autodeterminación, cuyos alcances deben ser calibrados por las provincias10.

En ese sentido, existe una especie de «blindaje» constitucional de la autonomía municipal que impide que las provincias puedan privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido, pues si los municipios se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña —aunque se tratara de la provincial—, esta podría impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional11.

II. La participación ciudadana: una forma de fortalecer la legitimidad democrática

Muchas páginas se han escrito en relación al concepto y las formas de participación ciudadana. No obstante, es claro que resulta esencial delinear sus rasgos principales. La participación es una acción social que implica una doble faz, de forma tal que es un acto que nace individual pero que se encuentra destinada a tener una proyección colectiva.

A estas alturas, no está discutido el aporte sustancial de la participación hacia la democracia, por ser una de sus múltiples manifestaciones, sino que la pregunta es cómo hacer llegar la participación a todos, a través de métodos más universales y accesibles. Por eso, el paso previo, el insumo imprescindible de una participación informada, consciente y constante es el acceso a la información, de forma tal que sea el Estado —a través de funcionarios públicos capacitados a esos fines— quien brinde la información a la población vinculada a la participación.

Así es como el derecho humano al acceso a la información, en su faz de transparencia activa, nutre y coadyuva a una mayor participación ciudadana. El presupuesto participativo constituye una forma de participación ciudadana que sitúa a los ciudadanos en diferentes roles. El primero es el de involucrarse en la definición de una política pública, ya sea colocar un semáforo en cierta intersección o realizar una mejora en un espacio público como los parques o las plazas. Ello parte de una premisa, un primer paso inicial: existe una necesidad o se identifica un problema.

Esta definición es lo que Oszlak explica como una «agenda social problemática» que implica decidir cuáles son las demandas, problemas y necesidades existentes y las formas o alternativas de resolución, en el marco de una convivencia relativamente pacífica del conjunto12.

Dado que esa política pública parte de una necesidad, luego atraviesa una etapa de debate y decisión y luego se ejecuta, otro de los roles que el ciudadano desempeñará es en el control de esa medida. A esos fines, el involucramiento inicial, sumado a la información que el ciudadano tiene en su poder, y la espera de que esa decisión de la que formó parte se materialice, serán elementos que fortalecerán decididamente el control social.

Su efecto es multiplicador, ya que en el marco de un presupuesto participativo está implícito el control social sobre la asignación de fondos públicos. Si bien es sabido que los porcentajes de asignación presupuestaria son relativamente menores, el efecto del control puede proyectarse a otros fondos que no son objeto del presupuesto participativo.

En ese marco, el presupuesto participativo es una herramienta que se vale de la transparencia pública, del control social y la rendición de cuentas para efectuar un aporte a la causa contra posibles manejos espurios y oscuros de fondos y recursos públicos.

Como explica Domínguez López Velarde el presupuesto participativo es un verdadero promotor de la cultura cívica ciudadana y del compromiso que implica conocer una nueva dinámica de interacción con el Estado, dentro de un espacio de debate y deliberación de ideas, fortaleciendo el ideario básico de la pluralidad y la democracia13.

Uno de los mayores desafíos del presupuesto participativo sería lograr instalarse como una sana costumbre, que se expanda cada vez más dentro de la sociedad, provocando un aumento de los índices de participación. Para ello, el insumo de la información, el lenguaje llano y accesible, la capacitación de los empleados públicos y la decisión estatal de promover y —no solo no obstaculizar— que exista un presupuesto verdaderamente participativo serán elementos que sellarán su suerte.

En efecto, sucede con otros mecanismos de participación ciudadana en nuestro país —como las audiencias públicas en el marco de los servicios públicos— que, si bien en muchos casos se efectúan en forma previa a una modificación tarifaria, la publicidad que de ellas se efectúa hace que muy poca gente asista y la que lo hace, debido al lenguaje técnico específico de los interlocutores, llegan a comprender poco y nada de lo que se está debatiendo.

Ejemplos como el que citamos previamente hablan de una participación «formal», «vacía» que se efectúa solamente como un requisito previo a ciertos actos, pero que carece de sustancia propia y no cumple su finalidad.

Por eso, diagramar políticas públicas que implementen formas de participación ciudadana «real», aunque sean un poco menos pretensiosas, sería un buen puntapié de cara al fortalecimiento del derecho.

El fomento de los mecanismos plurales de participación ciudadana resulta un importante aliciente en épocas donde la corrupción no merma.

Resultan lamentablemente conocidos los números de la corrupción mundial, tan duros como alarmantes. Según la organización Transparencia Internacional, en el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 202414, se revela la presencia de niveles graves de corrupción en todo el mundo, donde más de dos tercios de los países obtuvieron una puntuación inferior a 50 sobre 100.

El Alto Comisionado de Naciones Unidas describe los efectos negativos de la corrupción en el Estado y su vínculo con los ciudadanos, la calidad de vida, las instituciones y el fortalecimiento del sistema democrático.

En ese sentido, remarca que la corrupción y los flujos financieros ilícitos asociados a ella detraen y desvían ingresos públicos, paralizan los presupuestos públicos que deberían proporcionar asistencia sanitaria, vivienda, educación y demás servicios esenciales, socavan la capacidad estatal para satisfacer necesidades básicas mínimas, afecta el cumplimiento de sus obligaciones legales preexistentes de maximizar todos los recursos disponibles para respetar, proteger y cumplir los Derechos Económicos, Sociales y Culturales15.

La corrupción se nutre de la apatía de gobernantes a gobernados y viceversa, de la falta de información clara y veraz, de la creencia de que la cosa pública no es tal y de que nada podrá cambiar, jamás. También se alimenta de la falta de confianza y del descreimiento de los ciudadanos en las instituciones y en la gestión pública.

Por eso, el hecho de fomentar la participación ciudadana en el marco de información clara, veraz y accesible, llegando desde el Estado hacia los ciudadanos, evaluando las razones de la escasa participación y el uso de las tecnologías (no tan nuevas) serán cuestiones a tener en cuenta en un futuro.

Para lograrlo, no se debe ignorar el escenario sobre el cual se va a trabajar, por eso, en cada nivel estatal a implementar el presupuesto participativo es necesario medir los niveles actuales de participación y utilizar parámetros para saber frente a qué ciudadanía nos encontramos. La oportunidad de reformular los sistemas de participación ciudadana y de control no son una quimera, pero no se puede dejar de considerar que los tiempos cambian y es necesario adecuarse a ellos.

Es indudable que estamos frente a una sociedad donde el tiempo libre es un insumo sumamente escaso y muchas veces lleva a los ciudadanos a considerar que asignar una parte a involucrarse en las cuestiones «del estado» resulta inútil. Esto se debe fundamentalmente a la enorme disociación que existe entre la gestión pública y el ciudadano.

Sólo una buena gestión, una buena administración, en los términos que delinea Jaime Rodríguez Arana Muñoz, logra acercar a la enorme mayoría de los ciudadanos a la gestión pública. Reducir la brecha, el abismo existente entre el ciudadano y el Estado es el paso previo de la participación. Es difícil que alguien pueda participar en algo que no cree, en aquello que no confía.

Pero para eso, y dadas las graves crisis de legitimidad que hace años el mundo está atravesando, se necesitan pasos firmes y volver a lograr nuevos pactos entre quienes ejercen el poder y la sociedad.

Si bien la cuestión es sumamente compleja es importante considerar que no existen soluciones mágicas ni recetas infalibles.

La pérdida de confianza no responde a una única causa. Si el ciudadano advierte que un Estado que debe servir en primer lugar al interés general se olvida y se desentiende de los problemas reales del pueblo, ¿Cómo puede confiar y querer participar e involucrarse?

No obstante, es claro que la tendencia es hacia la participación. En el futuro, las decisiones y medidas implicarán una convocatoria de la ciudadanía al ejercicio de una participación activa y responsable en la cosa pública, como contracara de un individualismo que deriva en un blando conformismo social16.

El insumo básico será lograr el despertar de la conciencia cívica que, lamentablemente, se ha ido diluyendo cada vez más.

Sólo con una ciudadanía fuerte se logra una verdadera democracia de calidad. La participación real integra el concepto de lo que Canales Aliende denomina «democracia Axiológica» como fase superior y mejorada de la llamada democracia de calidad que se sustenta en la transparencia y eficacia e «implica reconocer, y garantizar una serie de principios y valores públicos permanentes, absolutos y universales, frente a posiciones y visiones exclusivas y excluyentes del identitarismo»17.

Dentro de la democracia axiológica se incluye el fortalecimiento de la democracia participativa como complemento y ampliación de la democracia liberal representativa y nunca una sustitución de ésta. Las características que debe tener la democracia participativa son la apertura, la transparencia y el pluralismo, procurando evitar las exclusiones y los sectarismos18.

Es interesante señalar otra virtud del presupuesto participativo que es la tolerancia, el diálogo y el debate en contextos donde abundan los monólogos y en los cuales la virtud de tolerar el pensamiento opuesto al propio se fue erosionando.

Como explica Campo Moreno, para que las instituciones sean verdaderamente justas, deben reflejar la participación activa de los ciudadanos, quienes son los principales garantes de que las leyes y las políticas públicas respeten los principios de equidad e imparcialidad; la primera línea de defensa de los derechos fundamentales19.

Quizás se requiere, en una era donde grandes cambios tecnológicos están mejorando en muchos puntos la vida social —complejizándola en otros tantos— sin desconocer esos grandes aportes, no desmerecer el gobierno de cercanía.

Veamos el tema de los reclamos por problemáticas de la vida diaria, como un árbol que se está por caer, una plaza con juegos dañados, un basural en espacios públicos inhabilitados, la instalación de un semáforo.

Existe mucha desilusión en personas que encuentran muchos canales y poca respuesta: chatbots que no entienden el problema, falta de seguimiento de las peticiones, sin que puedan encontrar un rostro humano, una voz a quien dirigirse.

Por eso, idealmente, la tecnología, más que nada la ya instalada inteligencia artificial, siempre es bienvenida a los fines de maximizar la eficiencia y la eficacia en la gestión pública, pero sin que exista una delegación total, sino que debe ir acompañada de un control, de un seguimiento humano que garantice un adecuado equilibrio, más que nada en poblaciones con altos niveles de analfabetismo digital o falta de acceso a internet.

El empleo de aplicaciones digitales, páginas web o la colocación de puestos o tótems en la vía pública con personal del municipio serán insumos claves para elevar los índices de participación. En conclusión, es necesario diagramar y construir un modelo actual que permita iniciativas y mecanismos facilitadores de una mayor y más consciente participación ciudadana en la toma de decisiones públicas20.

Aquí podemos traer un concepto de la medicina que es el de la adaptación de los organismos al ambiente en el que viven, frente a ciertos cambios que operan en él. Los institutos de nuestro derecho público también deben tener una mayor capacidad de adaptación, de lo contrario, no podrá brindar las respuestas adecuadas ni satisfacer los fines públicos de la mejor manera.

III. El presupuesto participativo en el marco de la autonomía municipal

Al enfocar el tema del presupuesto participativo, se generan interrogantes que intentaremos ir desarrollando en el presente trabajo. El primero es ¿cuáles son sus objetivos? ¿cumple realmente sus fines? ¿qué efectos posee en la asignación de recursos? ¿Cómo modifica la realidad social?

Para hablar de presupuesto participativo es necesario recordar que es una herramienta de gestión, que no se reduce a una mera cuestión documental. Así lo explica Delpiazzo, quien lo encuadra como un instrumento de política económica, una asignación de recursos que debe ser equilibrada y adecuadamente planificada: una proyección de la buena administración21.

A través del presupuesto no solamente se distribuyen recursos que, por naturaleza, son escasos, sino que se definen prioridades, se determina de qué forma satisfacer derechos fundamentales.

La lógica del presupuesto participativo se comprende desde el municipio como unidad primera de vecindad, como aquella célula básica, desde cuya base fundamental crece y se desarrolla el resto del sistema.

¿Quiénes mejor que los que transitan a diario las calles del municipio para detectar las necesidades inmediatas? Los habitantes del municipio son testigos, espectadores en primera fila de las circunstancias, necesidades y requerimientos del espacio en el que habitan.

Participar activamente, ya sea a través de la herramienta presupuestaria o cualquier otra existente, parte desde una visión de compromiso y de responsabilidad ciudadana, ese es su fundamento básico.

Interpretar que la participación no se reduce solamente al acto eleccionario, sino que debe abarcar otras instancias de intervención en las políticas públicas (democracia participativa)22 es esencial para aumentar el compromiso de los ciudadanos con la gestión de la cosa pública.

Las asambleas barriales tienen un papel fundamental: brindar un encuadre de la metodología de trabajo y efectuar un verdadero «diagnóstico» de las necesidades sociales en el territorio.

Diagramar ese diagnóstico inicial tiene relación con la aptitud de fijar prioridades, ante la escasez de recursos.

En documentos que elaboró el BID23 se vincula, en un aspecto que nos parece interesante, la instauración de un presupuesto participativo como una herramienta que fortalece la equidad social.

Ello se debe a que en el presupuesto participativo las propuestas y soluciones van desde abajo hacia arriba y funcionan de manera colectiva, conjunta y horizontal.

Como todo procedimiento, el presupuesto participativo está compuesto por una serie de pasos e intervenciones que —en mayor o menor medida— deben idealmente surgir de la regulación, para poder llegar a determinar las prioridades en la asignación de cierto porcentaje de recursos públicos.

En tiempos donde las crisis de legitimidad, el descreimiento y la desconfianza de los ciudadanos hacia aquellos que ejercen el poder, el presupuesto participativo puede ser una forma de reconciliación desde la propia sociedad que identifica necesidades, decide aplicar recursos para satisfacerlas y controla que sean ejecutadas conforme.

Como explica Annunziata, los sistemas de presupuesto participativo en Latinoamérica se circunscribieron en perspectiva territorial y comunitaria, apoyándose en procesos previos de descentralización y empoderamiento de las comunidades24.

Es por eso por lo que el presupuesto participativo tiene la particularidad de valerse de la información que el propio Estado produce y que los ciudadanos hacen propia, para poder participar de forma consciente e informada.

Las bondades del presupuesto participativo, aunque los porcentajes sean mínimos en relación al total, no son desdeñables: la colaboración ciudadano-estado, el fortalecimiento del debate público, el mayor control social derivado del involucramiento en la gestión de obras y servicios públicos, la transparencia y la lucha contra la corrupción son solo algunas de ellas.

Además, dado que muchos sistemas municipales otorgan, en aras a un aprovechamiento positivo de la tecnología, la posibilidad de que las votaciones y presentación de proyectos sean efectuados en formato digital, la participación se torna más ágil y accesible25.

El flagelo de la desinformación en tiempos de sobreinformación hace que, aunque parezca imposible en esta era, muchas personas no cuenten con la información relativa al presupuesto participativo, que lleva a que ni siquiera sepan que existe. Esta metodología requiere esfuerzos compartidos por parte de una ciudadanía que se involucra en el debate público y de un Estado que es receptivo de cara a la interacción con diferentes actores sociales, abandonando la noción clásica de gobierno unilateral.

Entre sus potencialidades se destacan la relegitimación de las prácticas políticas, la constitución de relaciones más horizontales y menos mediadas entre gobernantes y ciudadanos, la mejora de la gestión local, el fomento de la trasparencia y la redistribución de los recursos de forma más equitativa26.

Existen a su vez algunas sombras en el instituto, tales como su consideración desde un punto de vista estrictamente teórico y alejado de la realidad, la constitución de una democracia de «grupos de interés», la falta de una participación inclusiva e igualitaria.

Como ya se mencionó, la relación entre la autonomía municipal y la implementación de ciertas políticas públicas concretas, como puede ser el presupuesto participativo, es estrecha.

La diversidad y características propias de cada municipio va a requerir que los rasgos y tipología de la regulación que instaure el presupuesto participativo deba adecuarse a ellas. No es posible ignorar parámetros esenciales dentro de la población del ejido municipal, que sellarán la suerte de la iniciativa. Los niveles de alfabetización, la brecha digital, y —en general— los aspectos demográficos que caracterizan a los ciudadanos que van a participar, son elementos importantes a la hora de regular.

No es menor considerar el aspecto atinente a la regulación, ya que la estabilidad de la política pública en el tiempo, considerando los cambios de gobierno que transitan en el ámbito municipal, pueden hacer peligrar la vigencia del presupuesto participativo.

En efecto, si el presupuesto participativo es regulado por un reglamento o decreto del intendente, que es un acto unilateral, su estabilidad en el tiempo es menor a si está regulado por el acto legislativo municipal por antonomasia: la Ordenanza Municipal.

No ignoramos que las Ordenanzas cambian, se modifican, se derogan, pero el debate que las precede y la necesidad de ciertas mayorías, hacen que resulte el instrumento más adecuado a la hora de regular el presupuesto participativo.

Asimismo, incluir al presupuesto participativo en instrumentos que están destinados a tener una mayor estabilidad en el tiempo, como Cartas Orgánicas o, incluso, Constituciones provinciales eleva a otros niveles su consideración como verdadera política de estado.

También se impone pensar la incidencia externa de una ley de carácter provincial que imponga el deber de que cierto porcentaje de los presupuestos municipales pueda someterse a participación de la ciudadanía. Al respecto, seguramente habrá quienes crean que dicha norma avanza indebidamente sobre la autonomía municipal, mientras que otros podrán defender su constitucionalidad, bajo el argumento de que instaura una medida de fortalecimiento de la democracia, sin socavar las competencias locales, postura que compartimos.

IV. Algunos casos en los que se ha implementado el presupuesto participativo en municipios argentinos

Uno de los casos más estudiados en la región pertenece al Municipio de Porto Alegre en Brasil, en el cual el presupuesto participativo se implementa a través de reuniones comunitarias o barriales, elección de delegados, formación de equipos de trabajo de cara a la determinación de las prioridades.

Si bien no es el objeto del presente estudiar el caso de este municipio brasileño, su enorme extensión y su gran cantidad de habitantes no le impidió implementar este mecanismo de participación. Esto derriba inicialmente el mito de que el presupuesto participativo funciona únicamente en pueblos pequeños y recónditos de poca densidad poblacional. Evidentemente han influido diversos factores y el presupuesto participativo se impuso con fuerza.

En comparación con uno de los municipios más grandes de la Argentina (La Matanza), que se encuentra dentro de la provincia de Buenos Aires, los números también son altos, ya que posee alrededor de un millón ochocientos mil habitantes, con una superficie de poco más de trescientos kilómetros cuadrados27.

Debido a las particulares características del sistema de competencias que ostenta Argentina, en virtud de la cual, como ya se señaló, nos encontramos frente a una autonomía municipal expresamente consagrada en la Constitución Nacional argentina (Art. 123), cada provincia es la encargada de cumplir el mandato constitucional de «delimitar su alcance y contenido».

En ese camino, se despliegan una serie de realidades tan diferentes como provincias existen y, en el caso de los municipios de las provincias de Buenos Aires y Mendoza, no poseen la competencia para dictarse su norma fundamental (Carta Orgánica) rigiéndose sustancialmente por una ley de orden provincial llamada «ley orgánica de las municipalidades».

En su reciente reforma constitucional la tercera provincia-Santa Fe28 —que estaba en la misma situación modificó el status jurídico— constitucional de sus municipios reconociéndolos como todo núcleo de población organizado que se gobierna por sí mismo, base de su organización territorial y democrática, confiriéndole todos los grados de autonomía.

En el ámbito de Buenos Aires, existe un decreto vigente desde el año 200529 que crea un «Programa Provincial para la Implementación Progresiva del Presupuesto Participativo» en la cual se invita a los municipios que la integran (en la actualidad, son un total de 135) a su concretización a través de la regulación de una guía y la realización de experiencias piloto.

La guía establece una serie de estándares y procedimientos para que los municipios puedan aplicar el presupuesto participativo en sus respectivos territorios. A esos fines, habla de las asambleas de base, respetando la identidad comunitaria, el consejo de delegados, la integración de las asociaciones, partidos políticos, cooperativas, fundaciones y la posibilidad de realizar reuniones o asambleas temáticas.

Algunos casos a destacar dentro de la provincia de Buenos Aires son el de Vicente López, que hace más de diez años cuenta con presupuesto participativo de forma ininterrumpida, y que en la actualidad permite que las iniciativas sean presentadas y votadas vía web.

La presentación de los proyectos cuenta con una retroalimentación por parte de la Subsecretaría de Participación Ciudadana quien analiza la factibilidad del proyecto. Todas las iniciativas pueden ser consultadas en la página web y tienen una estructura que incluye problema o necesidad existente, solución propuesta y beneficios que brinda al barrio.

De los datos que el propio municipio brinda, se advierte como —con el paso de los años— no solo fue aumentando la cantidad de presupuesto asignado (de 10 millones iniciales a 500 millones de pesos), sino también de proyectos y de participantes (pasando de una participación de 1178 a más de 27 mil en su edición de 2024).

Como el presupuesto participativo posee una partida asignada de forma específica, lo que se vota, se ejecuta. Con posterioridad, el Municipio efectúa un seguimiento del porcentaje de ejecución de las medidas que fueron elegidas. Gran parte tienen relación con obras de infraestructura, por ejemplo: instalación de semáforos, mejoras edilicias en escuelas, reformas en centros de jubilados, disposición de techos en paradas de transporte público, establecimiento de reductores de velocidad, entre otras propuestas.

Otro caso que nos interesa resaltar es de la provincia de Rosario, Santa Fe, que tiene un sistema de presupuesto participativo dividido en etapas del que también destacamos la claridad de su explicación hacia la ciudadanía en el sitio web.

Una primera instancia es la de escucha, para elaborar una base de propuestas desde los ciudadanos. Es llamativo como planifica el acercamiento del Estado hacia los habitantes para poder recolectar las ideas, previendo incluso las visitas casa por casa, operativos barriales, reuniones con instituciones y talleres.

La segunda etapa es la proyección, lo cual implica un agrupamiento por categorías de las propuestas presentadas.

Luego de efectuada la votación, se trabaja con los vecinos para poder reforzar las ideas para el perfeccionamiento en cada proyecto.

En esta Ciudad también advertimos que existen datos sobre el control de la ejecución del presupuesto, por Distrito, donde se fijan los respectivos porcentajes de cumplimiento30.

Es necesario reforzar la idea de quienes participan. Llegar no solamente a un número representativo de habitantes sino a concretar la verdadera pluralidad que es la que lleva a una verdadera representatividad, es un desafío para el Municipio.

En ese punto, la existencia de redes sociales y otros medios digitales o incluso audiovisuales promoviendo la participación, son puntos importantes a tener en cuenta.

Las formas son diversas, muchas de ellas al alcance de la mano, utilizando su propia organización administrativa para poder llegar a explicar —en lenguaje claro— qué implica involucrarse en la discusión sobre el presupuesto y que la ciudadanía es la protagonista.

El hecho de que sea el propio Municipio el que acerque el presupuesto participativo a la población y la incite a involucrarse es la mejor forma de lograr una participación sostenida en el tiempo. En aras a la coherencia y a la buena administración, el Municipio que implemente como política pública real y planificada la participación en el presupuesto, deberá tener en correlación otras medidas de gobierno abierto, transparencia, ética pública y rendición de cuentas.

Otra modalidad como una especie dentro del género del presupuesto participativo es el llamado «presupuesto participativo joven».

En esta modalidad, la Guía de UNICEF sobre el Presupuesto participativo joven para su implementación en el ámbito municipal enfatiza la importancia de incorporar a las infancias y juventudes no sólo como destinatarios sino como aquellos participantes de las deliberaciones incorporando una visión especial, desde sus miradas y necesidades.

Pensemos en una plaza, un espacio público que los niños, niñas y adolescentes utilizan para jugar, la percepción de los que utilizan el espacio en concreto es indispensable, tanto como la de las familias que acompañan.

El Municipio de Merlo, en provincia de Buenos posee Presupuesto Participativo Joven como un proceso de intervención directa, permanente, voluntaria y universal en el cual la ciudadanía joven (entre 12 y 24 años) conjuntamente con el gobierno local, delibera y decide sobre la asignación de recursos públicos31.

Dentro de los objetivos del proyecto se encuentra el impulso de la participación juvenil, brindar espacios de reflexión de las problemáticas sociales y que puedan involucrarse en protagonistas de los cambios que ellos impulsan.

Por medio de dispositivos grupales y luego de los debates e interacciones que se concretizan en los foros, se concretan propuestas y proyectos concretos que el Poder Ejecutivo enviará al Poder Legislativo para su contemplación en el Presupuesto Anual del próximo año. En General Pueyrredón también se reguló el presupuesto participativo por medio de la Ordenanza N.º 25.06132 que posee una implementación cuatrimestral de reuniones de vecinos para elegir consejeros.

Las inquietudes y propuestas de los vecinos son relevadas en las asambleas barriales y se elaboran proyectos que contemplan el desarrollo urbano integral y acciones sociales para generar un entorno barrial más seguro y mejorar la calidad de vida de los vecinos. Los proyectos incluyen uno general y tres barriales. La instancia de votación incluye una difusión previa de los proyectos elaborados y se publican las formas de participación, las que pueden ser presenciales o en forma virtual.

Acorde a una política de transparencia activa en materia presupuestaria, se dispone que en el sitio web del municipio deberá ser publicada toda la información vinculada a los proyectos: presupuesto asignado, proyectos por año y por distrito, área responsable de la ejecución, monto erogado en cada caso, estado de avance y de ejecución y en caso de que corresponda, las razones que no lo hayan permitido.

Por su parte, el Municipio de Adolfo Alsina define en su Ordenanza N.º 4.598 al presupuesto participativo como una gestión de un determinado monto dinerario destinado específicamente para determinados fines, sobre los cuales la población de cada una de las localidades del Distrito, a través del desarrollo de jornadas participativas y de Comisiones Interinstitucionales, trabajaran, estudiaran, analizarán, debatirán y determinarán el destino específico de los fondos a las prioridades que resultaren mayoritarias.

De la regulación, se destaca la creación de una comisión asesora integrada por un representante de la Secretaria dependiente del Departamento Ejecutivo, vinculada con la temática del proyecto más votado y un representante de cada Bloque Político del órgano deliberativo municipal (Honorable Concejo Deliberante).

Dentro de los objetivos del presupuesto participativo, la Ordenanza incluye el compromiso de parte de los vecinos con el destino de los fondos públicos, constituir un instrumento adicional de control y planificación de la administración municipal, la mejora de la disposición para cumplir con las normas tributarias y educar a la ciudadanía acerca de las tareas de gobierno.

Prevé además sistemas de publicidad de distintos aspectos del presupuesto participativo y formas específicas de difusión (tradicionales y digitales): correos electrónicos masivos, mensajes de texto, invitaciones telefónicas, contactos a organizaciones y referentes barriales, publicidades, gacetillas de prensa, posteos en la página de Facebook, Instagram y Twitter del municipio, visitas a los vecinos de manera directa, entre otros.

El Municipio de la ciudad de Córdoba, de la provincia homónima, regula el presupuesto participativo desde el año 200833 y lo concibe como un procedimiento que profundiza el sistema democrático, fortalece el mejoramiento material e inmaterial de los barrios, propicia la participación vecinal en el diagnóstico y priorización de las necesidades para el diseño, ejecución y seguimiento de obras y políticas sociales. Los montos asignados no pueden ser inferiores al 10 % del presupuesto anual.

De esta Ordenanza se destaca que le confieren una importancia especial a la etapa de diagnóstico, lo cual nos parece positivo, ya que esta instancia es la que va a definir la determinación de los proyectos y la futura asignación de recursos. En esa lógica, hay una priorización de demandas utilizando criterios de urgencia, gravedad, alcance y monto a invertir, según el Reglamento Interno del Presupuesto Participativo Barrial.

En trabajo conjunto con un equipo Técnico Municipal, se confecciona un plan de mejoramiento barrial, basándose en esas demandas, y se elaboran proyectos de obras y acciones concretas. El Municipio de Victoria, en Entre Ríos instauró el presupuesto participativo en el año 201634 como un proceso de participación tendiente a lograr una democratización del destino de los fondos públicos asignados.

Con su implementación se busca fomentar la actividad cívica, el compromiso ciudadano, la planificación y el control de la actividad municipal, fortalecer el vínculo entre el municipio y los vecinos y promover una mayor equidad en el desarrollo territorial, de cara a una sociedad más inclusiva. A través de foros barriales y asambleas zonales, se concretiza la instancia de diagnóstico, debate y formulación de proyectos. La asignación del porcentaje del presupuesto es del 1,85 %.

Al igual que otros casos relevados, existe una Comisión Técnica que apoya las iniciativas, cuya principal competencia es asistir y asesorar técnicamente en los foros y asambleas vecinales que se desarrollen en el marco de Presupuesto Participativo, garantizando en tiempo y forma el acceso a la información necesaria para el desarrollo de los debates y toma de decisiones de los vecinos.

Además, brinda el soporte necesario para analizar la viabilidad técnica de los proyectos, realizar el seguimiento, control y vigilancia de las obras, se ocupa del control del proceso de contratación, la calidad de la ejecución de la obra y los tiempos de ejecución.

El Municipio de Posadas, Misiones, tiene un sistema de presupuesto participativo que cuenta con diez años de antigüedad, aprobado mediante la Ordenanza V - N.º 2135. Conceptualiza al presupuesto participativo como un procedimiento que canaliza la participación vecinal para asignar las prioridades en la asignación de recursos. A esos fines, habilita que una porción del 1,5 % del presupuesto general de gastos y recursos pueda ser afectado a esos fines.

La Ordenanza destaca lo valioso de un debate público para poder determinar cuáles son esas prioridades y habla de un control democrático de la gestión pública. La forma de incluir inicialmente las propuestas se da —como en otros casos— a través de las comisiones vecinales o asambleas barriales y el deber del municipio de hacer llegar a la población la información correspondiente, a través de cursos, seminarios y charlas de capacitación acerca del presupuesto público.

El hecho de que la norma imponga como un deber concreto para el municipio enseñar los principios y lineamientos generales del Presupuesto Participativo en los distintos establecimientos educativos de nivel primario y secundario es fortalecer la participación desde la educación.

Otro de los municipios dentro de la provincia de Buenos Aires (Morón) tiene un abordaje del presupuesto participativo que se vale de la herramienta del lenguaje claro, implementando un sistema de preguntas y respuestas sencillas pero concretas, donde se explica cómo funciona el sistema y se presentan los proyectos ganadores del año, de cada una de las localidades. La experiencia en este municipio data del año 2006.

En este Municipio, además de la posibilidad de votación en línea, optaron por una forma tradicional de acercar la participación al ciudadano, que es aprovechar ciertas ocasiones especiales o espacios públicos para instalar puestos donde se invita a la población a votar, interviniendo más de 40.000 personas en la elección del proyecto en el año 202536.

V. Reflexiones

Las diferentes formas de participación ciudadana aportan al fortalecimiento del sistema democrático, el control público, la lucha contra la corrupción y el acrecentamiento de la legitimidad de las instituciones. No obstante, las constantes y cada vez más intensas crisis de legitimidad y la creciente pérdida de confianza en quienes ejercen el poder, atentan contra los índices de participación.

Implementar estrategias de participación ciudadana requiere conciencia por parte de quienes definen las políticas públicas, debiendo conocer el estado de situación actual en el territorio, para ello, la etapa de diagnóstico y evaluación del estado de situación será vital. En particular, el presupuesto participativo es un sistema que exige acceso a la información, lenguaje claro, educación cívica, capacitación de los funcionarios y verdadera llegada a la ciudadanía.

Es una herramienta que fortalece la legitimidad de la afectación de los recursos públicos: en tiempos complejos donde reina la desconfianza y la decepción generalizada de los ciudadanos el presupuesto participativo puede convertirse en una herramienta en la cual el ciudadano sea testigo privilegiado del destino de los recursos estatales.

Como reflexión final, creemos que el hecho de que sea el propio Municipio el que acerque el presupuesto participativo a la población y la incite a involucrarse es la mejor forma de lograr una participación real y sostenida en el tiempo: la cultura de la participación.

Sin embargo, el Municipio que implemente como política pública real y planificada la participación en el presupuesto, deberá necesariamente tener en correlación otras medidas de gobierno abierto, transparencia, control, ética pública y rendición de cuentas, sin las cuales el presupuesto participativo no podrá desarrollarse debidamente.

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1. 1 Cfr. Frías, Pedro, «El Federalismo como sistema», en Derecho Público Provincial, Hernández Antonio María y Barrera Buteler Guillermo (Coord.), 2.ª Ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2011.

2. 2 Ver en Hernández, Antonio María, Federalismo y Constitucionalismo Provincial, 2a ed., Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2023.

3. 3 Cfr. Bazán, Víctor, «El sistema federal argentino: Actualidad y perspectivas», Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano (2013) disponible en www.corteidh.or.cr (acceso el 13-IX-2023)

4. 4 CSJN, «AMX ARGENTINA SA c/ Municipalidad de General Güemes s/ Acción meramente declarativa de Inconstitucionalidad», Fallos: 344:3249 (2021); «Alianza Vamos Mendocinos c/ Lista Juntos por Mendoza – alianza Cambia Mendoza s/ impugnación de precandidatos elecciones primarias – 2021 – senador nacional suplente de la alianza Cambia Mendoza», Fallos: 344:2339 (2021)

5. 5 CSJN, «Colegio de Mandatarios y Gestores de la Provincia de Entre Ríos c/ Ministerio de Justicia –Direc. Nac.- Reg. Nac. Propiedad Automotor y Créditos Prendarios s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad», Fallos: 344:2811 (2021), «Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», Fallos: 344:809 (2021)

6. 6 Por caso, disponer la intervención federal o cualquiera de las prohibiciones mencionadas en el art. 126 de la Constitución Nacional.

7. 7 Cfr. Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada, 4ta edición ampliada y actualizada, La Ley, Buenos Aires, 2011.

8. 8 Disidencia de los jueces Rosatti y Maqueda en el Fallos 346:1426. En el mismo sentido en Fallos 346:580

9. 9 Fallos: 343:1389 y 344:1151, entre otros.

10. 10 Disidencia parcial de los jueces Rosatti y Maqueda, Fallos 346:580.

11. 11 Voto de los jueces Rosatti y Maqueda en Fallos 345:22.

12. 12 Oszlak, Oscar, «Implementación participativa de políticas públicas: aportes a la construcción de un marco analítico», En Belmonte Alejandro (et al.) (2009): Construyendo confianza. Hacia un nuevo vínculo entre Estado y Sociedad Civil, Volumen II, CIPPEC y Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nación, Buenos Aires. Disponible en http://www.oscaroszlak.org.ar/gallery/implementaci%C3%B3n%20participativa%20de%20pol%C3%ADticas%20p%C3%BAblicas%20aportes%20a%20la%20construcci%C3%B3n%20de%20un%20marco%20anal%C3%ADtico.pdf (acceso el 4-XI-2025)

13. 13 Domínguez López Velarde, Alejandro, «Presupuestos participativos: democracia en el combate a la corrupción», (2022). Iuris Tantum, 36(36), 41-63. Disponible en https://doi.org/10.36105/iut.2022n36.03 (acceso el 3-X-2025).

14. 14 https://www.transparency.org/es/press/2024-corruption-perceptions-index-corruption-playing-devastating-role-climate-crisis (acceso el 14-I-2026)

15. 15 Corruption and Human Rights: A Practical Guide, publicada en https://www.ohchr.org/en/documents/tools-and-resources/corruption-and-human-rights-practical-guide (acceso el 01-I-2026)

16. 16 Rodríguez Arana Muñoz, Jaime, «La participación en el Estado social y democrático de Derecho», A&C – R. de Dir. Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, año 12, n. 48, p. 13-40, abr./jun. 2012

17. 17 Canales Aliende, José Manuel, «La democracia axiológica», Segundo número del Anuario Iberoamericano de Buen Gobierno y Calidad Democrática. Disponible en https://doi.org/10.69592/3020-8378-N2-ABRIL-2025 (acceso el 10-I-2026)

18. 18 Canales Aliende, ibid.

19. 19 Cfr. Campo Moreno, Juan Carlos, «Democracia, ciudadanía y justicia. Una reflexión integral», Segundo número del Anuario Iberoamericano de Buen Gobierno y Calidad Democrática. Disponible en https://doi.org/10.69592/3020-8378-N2-ABRIL-2025 (acceso el 10-I-2026)

20. 20 Montero Caro, María Dolores, «Nuevas oportunidades de participación en el marco del modelo de gobierno abierto», Estudios De Deusto 68 (1), 425-47. https://doi.org/10.18543/ed-68(1)-2020pp425-447.

21. 21 Delpiazzo, Carlos, «Un parámetro de la calidad democrática: la buena administración de los dineros públicos», Primer número del Anuario Iberoamericano de Buen Gobierno y Calidad Democrática. Disponible en https://doi.org/10.69592/3020-8378-N1-ENERO-2024 (acceso el 5-II-2026)

22. 22 Cfr. Carmona, Rodrigo y López Accotto, Alejandro, «El presupuesto participativo como objeto de estudio y política pública», en El presupuesto participativo en la Argentina: transformaciones políticas, sociales y de gestión pública, 1a ed. - Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2018. Disponible en https://www.ungs.edu.ar/wp-content/uploads/pdfs_ediciones/El_presupuesto_participativo_en_la_Argentina-completo.pdf (acceso el 3-VIII-2025)

23. 23 https://www.iadb.org/es/noticias/definir-presupuestos-con-participacion-de-la-comunidad (acceso el 23-X-2025)

24. 24 Cfr. Annunziata, Rocío, «Presupuestos participativos digitales en los municipios argentinos: ¿cambio de paradigma o adaptación?», RIEM, N.º 26, año XIII, agosto-diciembre 2022, ISSN 0719-1790, págs.1-21.

25. 25 Sin olvidar las dificultades y la «brecha digital» que aún existe en proporciones importantes en nuestro país y en el mundo.

26. 26 Carmona, Rodrigo y Martínez, Carlos R., «Luces y sombras del presupuesto participativo en la región metropolitana de Buenos Aires», Región y sociedad [online]. 2014, vol.26, n.61. pp.267-308. Disponible en: <http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-39252014000400008&lng=es&nrm=iso>. ISSN 2448-4849. (acceso el 10-I-2026)

27. 27 https://www.lamatanza.gov.ar/matanza/poblacion (acceso el 23-X-2025)

28. 28 Cfr. Arts. 154 y ss. De la Constitución reformada en el año 2025. Texto disponible en https://www.santafe.gob.ar/ms/reforma-constitucion/wp-content/uploads/sites/86/2025/09/CONSTITUCION-DE-LA-PROV-DE-SF-2025_VF-WEB.pdf (acceso el 23-X-2025)

29. 29 Decreto N.º 3333/2005. Disponible en https://normas.gba.gob.ar/documentos/0YDDjcdV.html.

30. 30 https://participa.rosario.gob.ar/processes/presupuestoparticipativo2025/f/109/?locale=es (acceso el 3-VIII-2025)

31. 31 https://www.merlo.gob.ar/presupuesto-participativo-joven/ (acceso el 3-I-2026)

32. 32 https://sibom.slyt.gba.gob.ar/bulletins/5089/contents/1557140 (acceso el 21-I-2026)

33. 33 Ordenanza N.º 11.499, modificada por la N.º 13.002 del año 2020 (puede ser consultada en https://static.cordoba.gov.ar/DigestoWeb/pdf/9ff9687b-a6bf-4a36-9811-9b2e2d793600/DEC_13002.pdf (acceso el 3-XII-2025)

34. 34 Ordenanza N.º 3208. Disponible en https://cdeliberantevictoria.gob.ar/dataset/ordenanza-nro-3208/ (acceso el 23-II-2025)

35. 35 Su texto completo y normativa complementaria puede ser consultado en https://posadas.gov.ar/planurbano/presupuesto-participativo-que-es/ (acceso el 21-XII-2025).

36. 36 https://www.moron.gob.ar/presupuesto-participativo-en-moron-ya-estan-los-proyectos-elegidos-por-la-comunidad/ (acceso el 6-I-2026).