ESTUDIOS

Los principales focos de acción en los procesos de cambio organizacional y su necesaria gestión para el buen gobierno y la transparencia pública en las administraciones públicas locales

DOI: https://doi.org/10.69592/3020-8378-N2-ABRIL-2025-ART-17

Asunción Fuentes Santamaría

Dra. por la Universidad de Alicante
Profesora asociada del Área de Ciencia Política y de la Administración del Departamento de Estudios Jurídicos del Estado de la Universidad de Alicante

Palabras clave: Gestión Pública, Transparencia Pública, Buen Gobierno, diseño orgánico, cultura organizacional

Keywords: Public Management, Public Transparency, Good Governance, Organic Design, Organizational Culture

I. Introducción

En el escenario actual de complejidad creciente, globalizado, incierto e hiperconectado en el que las Administraciones locales contemporáneas están inmersas, los procesos de cambio son una constante, como sistemas abiertos que son, o deberían ser, obligando a repensar y reorientar los objetivos a lograr, desde los recursos y las capacidades disponibles para optimizar la gestión en las «máquinas administrativas» locales.

Por ello, en este artículo teórico de reflexión analítico y crítico, planteado desde un enfoque descriptivo y vinculado con el proyecto de investigación que tiene por objeto de estudio el Ayuntamiento de Alicante y sus Organismos Autónomos1, se sostiene que una adecuada gestión de los principales focos de acción en los procesos de cambio que afrontan las entidades locales, desde los múltiples e interrelacionados aspectos que presentan, es el buen camino a seguir. Un camino que se muestra para mejorar el funcionamiento de las «máquinas administrativas» locales y la respuesta a las demandas de la ciudadanía con servicios públicos de calidad, posibilitando el desarrollo de instituciones que promuevan y defiendan el interés general, la imparcialidad, la transparencia pública y la rendición de cuentas (accountability).

Con este propósito, y tras esta breve introducción, se trata en las páginas siguientes la gestión de estos focos de acción que tendría que acompasarse con las actuaciones y las políticas públicas, desde la importancia del centro decisional, para poder dar respuestas adecuadas a los requerimientos reales de la sociedad, debiendo priorizar en justicia social, equidad y desarrollo sostenible. Por tanto, una necesaria gestión que se pretende que sea más eficiente, pero también más legítima y en línea con los valores democráticos, con reglas y principios de buen Gobierno y buena Administración.

II. El cambio organizacional en el escenario actual: su conceptualización y evolución

Para realizar una aproximación a lo que el cambio significa, y partiendo de que es algo endémico y continuo en cualquier organización pública o privada, por lo que no cualquier cambio puede considerarse significativo, se observa que ha sido ampliamente tratado y que existen diferentes formas de entenderlo desde el gran pluralismo teórico existente, considerando el momento histórico de estudio y el contexto organizacional. Así, desde los trabajos de Augusto Comte (1798-1857) y su identificación de los factores que intervienen en los tiempos y ritmos del cambio, el estudio del cambio organizacional ha sido abordado partiendo de muy diferentes enfoques y perspectivas con un nivel de tratamiento que, en algunas ocasiones, dista de ser profundo. Lo que se refuerza en la tesis de Peter Drucker, quien ha dedicado esfuerzos considerables al estudio de lo que significa el cambio organizacional, al manifestar «todos han aceptado que el cambio es inevitable» (Valhondo, 2003).

Algunos de los autores destacados en su estudio, desde una proliferación considerable a partir de la década de los noventa coincidiendo con los avances en las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (NTIC), son: Stewart (1992)2, Mintzberg y Westley, (1992), Van de Ven y Poole (1995)3, Robbins (1998)4, Reyes y Velásquez (1999)5, Leana y Barry (2000)6, Coronilla y Castillo (2000)7, Quirant y Ortega (2006)8, Barroso y Delgado (2007)9, o Sandoval (2014)10, entre otros muchos. Por ello, presenta unos ascendentes científicos eclécticos con raíces que beben en la economía, la dirección estratégica, la politología, la sociología, la historia o la psicología, desde toda una vasta literatura especializada en el estudio del cambio organizacional.

No obstante, el significado común en la mayoría de las definiciones sobre el cambio en las organizaciones incide en que se trata de hacer algo de manera diferente a cómo se hacía hasta el momento, desde una variación de un estado a otro. Por consiguiente, el objeto de cambio, o como señalan Mintzberg y Westley (1992) proceso de cambio, puede ser el diseño organizacional, los comportamientos de los empleados, los procedimientos administrativos y su racionalización, las tecnologías empleadas, las propias organizaciones, etc. Pues, desde la evolución de este constructo el cambio organizacional pasa a considerarse no sólo un elemento destacado en la dinámica organizacional que se puede medir y controlar, sino como un proceso en el que interactúan distintos elementos, con evaluación constante entre ellos y un medio interno-externo que los rodea (Mintzberg y Westley, 1992).

Como se indicaba, es partir de los años noventa cuando comienzan a incrementarse los estudios sobre los procesos de cambio buscando identificar y conocer las fuerzas que los provocan, entre las que citar las ideológicas, los conflictos internos de la sociedad, la configuración y estructura de las instituciones, la tecnología empleada, etc., focalizando tanto en la fisonomía como en sus dinámicas de funcionamiento.

Se trata de trabajos sobre procesos de cambio que se extendieron rápidamente entre los países capitalistas con una intensidad casi frenética (OCDE, 1995; 1996), lo que para algunos autores supuso una «pandemia» de reformas de la gestión pública (Pollitt y Bouckaert, 2010). Desde entonces, los procesos de cambio se han convertido en un continuum en las Administraciones Públicas con la irrupción y posterior impulso de las NTIC, mostrándose como realidades sociales, políticas y organizativas (Ramió Matas, 1999; 2015; 2017; 2021), específicas y diferenciadas (Subirats, 1991). Aunque ciertamente con un ritmo bastante más ralentizado y asimétrico en el heterogéneo, fragmentado e infrafinanciado mundo local (Fuentes Santamaría, 2022; 2024).

En la actual era digital11, ya desde un contexto globalizado e hiperconectado, de complejidad creciente e incertidumbre, que experimenta diferentes cambios multidimensionales que se producen a gran velocidad y están agitando las grandes piezas conceptuales (tecnología, economía, política, sociedad), parece incuestionable que «sólo el cambio es constante», evocando el pensamiento del filósofo griego Heráclito de Éfeso12. En este escenario, las Administraciones Públicas afrontan transformaciones de magnitud y rapidez no experimentadas hasta la fecha por la humanidad, que se están generando desde la base de un conocimiento sin fronteras ni límites en el que las NTIC con la Inteligencia Artificial (IA), la robótica, el big data, el cloud computing, o el Internet de las cosas, entre otras innovaciones tecnológicas de última generación que cada día ganan más presencia en el sector público (Velasco Rico, 2022), plantean cuestiones importantes, sobre todo, alrededor de la IA que ha traspasado el ámbito jurídico, entrando en el organizacional y con apelación directa a la ética13 . Desde el escenario descrito, y como señala Gamero Casado, el desarrollo de la IA debería ser una prioridad (Gamero Casado, 2022).

Por consiguiente, las NTIC han ido adquiriendo una nueva centralidad forzando un replanteamiento y una readaptación continua que afecta al rol que las Administraciones Públicas y el Estado desempeñan no sólo frente a nuevos desafíos que se plantean, también para abordar viejos problemas. Sin obviar que éstas persiguen sus objetivos y metas, según los medios que se les asignen mediante criterios políticos (Canales Aliende, 2002).

III. Los procesos de cambio en las Administraciones públicas locales

En las Administraciones Públicas locales, como administraciones descentralizadas territorialmente que forman parte del Estado y se diferencian por la población y el territorio que constituyen elementos propios y no meros factores competenciales (Martín Mateo, 2004), también se precipitan cambios fundamentados en la diferenciación y la pluralidad de intereses, desde los entornos líquidos (Bauman, 2007), globalizados e interconectados, indicados anteriormente.

Se trata de un escenario caracterizado por la complejidad, la heterogeneidad y la velocidad con la que estos cambios surgen en el espacio público, que, de manera innegable, presiona sobre ellas. Lo que presenta una realidad complicada y crítica de gestionar que requiere el desarrollo de una capacidad esencial en el escenario descrito como es la capacidad de adaptación continua, resiliente y de cambio (Fuentes Santamaría, 2022; 2024), que permita generar respuestas adecuadas y flexibles ante los desafíos que se plantean desde ámbitos diversos. Estas respuestas es lo que se conoce en algunos países con el nombre de modernización. Un concepto que se vincula con la modernidad y lo moderno, pero con consideraciones y contenidos diferentes (Huntington, 1971) y enmarcado necesariamente en el escenario de cambios en el que se desarrolla.

Al hilo de lo explicado, la modernización de la Administración local en nuestro país, como fenómeno de calado e intensidad con evidentes repercusiones a nivel local, se tiende a aceptar su despegue con el impulso del desarrollo local, que, según Carrillo Benito (2002), se data en 1982 coincidiendo con el lanzamiento del programa Iniciativas Locales de Empleo (ILE) por la OCDE. Desde esta fecha se han llevado a cabo innumerables y variadas iniciativas de desarrollo local, aunque escasas desde un enfoque estratégico.

Así pues, el camino hacia la modernización local en España ha tenido la peculiaridad de haberse iniciado con la consolidación de un sistema democrático de gobierno, con un nuevo modelo de distribución territorial del poder, el nuevo Estado de las Autonomías (Rodríguez-Arana, 1997), y con la intención de alcanzar un elevado consenso que facilitase los procesos de cambio impulsados. Por consiguiente, la democratización de los ayuntamientos ha supuesto con los cambios en las formas del Gobierno local en esos años, al mismo tiempo, causa y consecuencia de las profundas mutaciones generadas, como señalan Subirats y Vallès (1990). Apuntando estos últimos autores, que el estudio del Gobierno local por la Ciencia Política y la Ciencia de la Administración en España es tan reciente como la reaparición de un sistema democrático de Gobierno local, aunque subrayan la aportación de la Ciencia Política al estudio del Gobierno local en otros países con larga tradición, desde una abundante bibliografía politológica comparativa que contrasta con la escasa aportación autóctona (Subirats y Vallès, 1990).

En la realidad local española de esos años, efectivamente se llevaron a efecto diversas y variadas experiencias de modernización, unas más exitosas y conocidas que otras, aunque de forma asimétrica y descoordinada entre los diferentes entes locales, y algunas de carácter experimental por la proximidad ciudadana que los impulsaba como lugar preferente para llevar a efecto procesos de cambio estratégicos modernizadores. Sin embargo, se deben mencionar las dificultades científicas que presenta el poder realizar un balance y un diagnóstico fiable sobre las transformaciones de la gestión local a lo largo de este tiempo, sobre todo, por el gran número, la fragmentación y la diversidad de gobiernos locales en España, unido a la escasez y lo fragmentado de la información de que se dispone, como pusieron de manifiesto Canales Aliende y Pérez Guerrero (2002).

Con la panorámica del paso del tiempo y los evidentes progresos desde los esfuerzos efectuados en el ámbito local, todavía se siguen revelando importantes disfunciones que impactan directamente de forma negativa en el funcionamiento de las Administraciones locales mermando la confianza de la ciudadanía. A este respecto, Perri ya citaba cuestiones que se mantienen vigentes en nuestros días en muchas entidades locales, como (Perri,1997): a) la incapacidad para gestionar los procesos de cambio, considerando los nuevos escenarios globalizados y conectados de hoy; b) el pensamiento a corto plazo (no estratégico), cada vez más reactivo que proactivo; c) el medir y centralizar aspectos incorrectos; d) que se dé más preocupación en curar que en prevenir; e) la ausencia de coordinación y solapamientos, que revierten en un mal funcionamiento de los servicios públicos que se prestan a la ciudadanía; f) el elevado coste de la Administración.

Este planteamiento refuerza el que los procesos de cambio administrativo y modernización son algo inacabado desde un continuum, necesarios siempre y en íntima conexión con el sistema político-administrativo vigente y con las demandas de la sociedad civil (Canales Aliende, 1997) y que requieren de una adecuada gestión. Aunque cualquier proceso de cambio en las Administraciones Públicas, incluyendo las locales, con independencia del nombre empleado (modernización, racionalización, reforma, o incluso innovación), de su contenido y sus características, debe ser real y no meramente nominal o formal, y, ante todo, adecuado al contexto y a las especificidades distintivas de cada entidad local (Canales Aliende, 2002).

Por consiguiente, en estos tiempos líquidos (Bauman, 2007) se impone repensar y reorientar las Administraciones locales para facilitar el impulso de los procesos de cambio que se demanden, según los recursos y capacidades clave disponibles en cada entidad local, que mejoren la respuesta a las necesidades y demandas de la ciudadanía con servicios públicos de calidad, desde una mayor eficiencia en el trabajo público. También sacando el máximo rendimiento a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (NTIC), para desarrollar instituciones que promuevan la promoción y defensa del interés general, la imparcialidad, la transparencia pública y la rendición de cuentas, cimentadas en la idea de un buen Gobierno y un buena Administración en el ámbito local.

IV. Los principales focos de acción en los procesos de cambio y modernización para el buen gobierno local y la transparencia pública

En nuestro mundo digital de hoy se requiere, de forma inaplazable, que Gobiernos y Administraciones locales desde la llamada «autonomía local» que se les reconoce para la gestión de sus intereses, según establece el artículo 137 de nuestra Constitución14, focalicen en sus «máquinas administrativas» para desarrollar su capacidad de adaptación continua, resiliente y de cambio (Fuentes Santamaría, 2020; 2024) frente a los desafíos que se les presentan. Pues, como señala Jiménez Asensio, no se puede hacer buena política sin una buena administración, como tampoco puede haber una buena organización sin buena política (Jiménez Asensio, 2019)15.

Un dato esencial para comprender la realidad local en la que estas instituciones se desenvuelven y que las condiciona, desde el nada homogéneo, fragmentado e infrafinanciado mundo local, es el entorno en el que se ubican y en el que ejercen sus competencias, cada vez más complejo, interconectado y digitalizado, junto a la población diversa a la que afecta16, adicionando recursos y capacidades distintivas y necesarias para el desarrollo de las funciones encomendadas. Por ello, invertir en organización, tanto ad intra como ad extra, debe ser una prioridad para adecuar las «máquinas burocráticas» locales al nuevo escenario que avanza imparable en las sociedades contemporáneas llamadas del conocimiento y la información.

Al hilo de lo indicado, Luciano Vandeli manifestaba hace ya veinticinco años lo siguiente: «Hay un punto sobre el cual los nuevos alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas burocráticas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas (…) los alcaldes están cohibidos por la resistencia sorda del cuadro burocrático (…) (Jiménez Asencio, 2019).

Lo antedicho nos trae a colación, desde la Ciencia de la Administración, dos modelos teóricos de apoyo a la construcción de la decisión política, como aspecto central de las políticas públicas destacando la importancia del centro decisional, como son: el modelo de las funciones administrativas o capacidades (de apoyo a la toma de decisiones, de ejecución, de mantenimiento) y el modelo de los factores o recursos administrativos, también llamados elementos básicos (Baena del Alcázar, 2005; Fuentes Santamaría, 2020; 2024).

Ambos modelos que conforman un instrumento o aparato medial con referencia al Gobierno local, desde una visión dinámica y sobre las decisiones políticas adoptadas, incluyen capacidades desde el manejo de recursos clave (o elementos clave) en cualquier institución pública (Fuentes Santamaría, 2020; 2024) y presentan evidentes puntos de contacto y sinergias, articulando flujos de conocimiento en todos los niveles y ámbitos de la organización, formales e informales, que, indudablemente, desde su adecuada gestión pueden agregar valor público (Parrado, 2023; Moore, 1998, 2013). Por tanto, se formula su estudio y análisis como axial para evidenciar disfunciones a tratar y fortalezas a potenciar en la configuración y el funcionamiento de cualquier organización pública, pero siempre desde la especificidad y singularidad propia, diferenciada y contextualizada, entre otros factores que podrían condicionar la efectividad de la actuación pública y su avance modernizador (Fuentes Santamaría, 2020; 2024). Pues, como manifiesta el profesor Canales Aliende, no es posible realizar generalizaciones abstractas, ni afirmaciones uniformes y categóricas sobre las Administraciones Públicas (Canales Aliende, 2002), en general, ni sobre las Administraciones locales en particular.

Partiendo de lo argumentado sobre los modelos citados y de la necesidad de potenciar las capacidades y los recursos distintivos para enfrentar los importantes desafíos17 que se les presentan a las Administraciones locales, se abordan como principales focos de acción en los procesos de cambio y modernización los siguientes recursos clave que integran el modelo de los factores o recursos administrativos (también denominados elementos básicos): a) El diseño orgánico. b) La gestión de los recursos humanos. c) El procedimiento de gestión (el procedimiento electrónico). d) El factor presupuestario. e) La producción y circulación de información y comunicación (Baena del Alcázar, 2005; Fuentes Santamaría, 2020, 2024). A estos focos de acción se considera acertado adicionar la cultura organizacional y también la tecnología que es poder (Criado, 2021) en la actual era digital (Villar Mir, 2019). Ambos como factores a gestionar por la alta dirección en cada institución pública (Fuentes Santamaría, 2020; 2024).

a) El diseño orgánico

Decía Herbert Simon (1969) sobre el diseño que era «la esencia de las ciencias creadas por el hombre», desde la medicina, la administración, o la ingeniería, entre otras. Por ello, tratar el diseño orgánico es focalizar en la capacidad de modificar el diseño de una organización influyendo en la configuración de parámetros esenciales que inciden en la división del trabajo y en los mecanismos coordinadores, y, por consiguiente, en la acción y en los resultados. Lo que convierte a este recurso administrativo o elemento básico en un intangible clave con base en el conocimiento y la tecnología disponible en cada organización (Fuentes Santamaría, 2020, 2024).

Por lo expuesto, hablar de diseño orgánico es abordar un concepto amplio que incluye, además del de estructura, la división del trabajo y su posterior coordinación con otros parámetros de diseño como el tamaño y la agrupación de las unidades, las posiciones individuales, o la superestructura, como también los factores de situación (antigüedad, dimensiones de la organización, ambiente en el que opera, relaciones de poder) (Mintzberg, 1991, 2009).

En palabras del profesor Baena del Alcázar, «el diseño orgánico implica una visión estratégica de la organización que ha de cumplir la decisión política, organización que puede existir o no cuando se adopta esa decisión (…) Se trata de una operación compleja, pues se refiere no sólo a la forma y régimen jurídico de la entidad, también al tipo de organización propiamente dicho (…) (Baena del Alcázar, 2005). Por lo indicado, el citado profesor diferencia dos significados de la palabra diseño. El primero, desde la visión estratégica del aspecto actual de la organización y el segundo, como acción que describe un proceso de configuración (diseño estratégico) o cambio (rediseño).

Por lo antedicho, en los contextos actuales las instituciones públicas deben disponer de diseños orgánicos eficaces y eficientes, acordes con sus fines y con suficiente capacidad para interactuar con su entorno de manera fructífera, con éxito, generando respuestas efectivas al mismo. Lo que pasa por obtener consistencia interna en sus parámetros de diseño y en su configuración estructural (Fuentes Santamaría, 2020; 2024).

b) La gestión de los recursos humanos

Los recursos humanos son uno de los elementos o recursos clave más determinantes que integran la Administración Pública (Baena del Alcázar, 2005), jugando un papel estratégico en cualquier organización que necesita de personas para funcionar, al ser estas quienes las configuran y caracterizan. Como manifiesta el profesor Canales Aliende (2002), toda organización depende y es, sustancialmente, fruto de la actuación de las personas que en ella desarrollan sus tareas. A lo que se suma «las especiales características del sector público que tienen un reflejo especial en los recursos humanos» (Olías de Lima, 1995).

Desde esta lógica, las organizaciones formadas por personas, como idea simplista y evidente es importante y necesaria para comprender y apreciar este componente humano, determinante y estratégico desde la complejidad de las relaciones sociales, la variedad y la diversidad de éstas. También en las Administraciones Públicas para la consecución de sus objetivos y el ejercicio de sus competencias, desde las funciones encomendadas y la complejidad e incertidumbre del escenario actual, identificándose la gestión de personal y la estructura con el concepto de Función Pública. Si bien, la Función Pública no es una mera gestión de personal, es una institución de Gobierno y un sistema de legitimación simbólica (Bekke, Perry y Thoonen, 1996).

Así pues, la relación de los aspectos organizativos con la gestión de los recursos humanos es tan interdependiente en las Administraciones locales contemporáneas, poliédricas y multiculturales, que a las disfunciones sobre la propia gestión del personal se suman otras disfunciones con origen en deficiencias organizativas y en el funcionamiento de éstas (Fuentes Santamaría, 2020, 2024), en las que suelen convivir varios modelos de gestión y diferentes lógicas culturales.

Por consiguiente, y en línea con lo que ya apuntaba la OCDE en 199518, se sigue requiriendo la necesidad de impulsar políticas de recursos humanos que apuesten por la gestión estratégica de estos, desde el valor otorgado al capital humano en cualquier proceso de modernización y reforma en las sociedades actuales (Fuentes Santamaría, 2020, 2024).

c) El procedimiento de gestión. El procedimiento electrónico

Los procedimientos administrativos de gestión en los que se materializan los principios constitucionales19 que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, incluyendo las locales, presentan una alta normatividad y son formalizados por la vía de reglamentos y de manuales de procedimientos en los que están recogidos las distintas fases, los tiempos y la documentación necesaria que se requiere para garantizar el necesario equilibrio entre la eficacia de las actuaciones administrativas y la imprescindible salvaguarda de derechos de la ciudadanía. Sin obviar la existencia de procedimientos informales, que se generan desde la vinculación de las reglas procedimentales con la cultura organizativa y las relaciones interpersonales. Por todo ello, resulta esencial la revisión, la actualización y la racionalización de estos procedimientos para conseguir su simplificación y agilización, imprimiendo procesos más lineales y fluidos que recorten en tiempos de tramitación, en aras a evitar lentitud y un excesivo burocratismo.

No obstante, el procedimiento administrativo de gestión se debe contextualizar desde una nueva realidad que ha impactado en las organizaciones públicas españolas tras la entrada en vigor de las Leyes 39/201520 y 40/201521, que han impuesto la obligación de la tramitación electrónica y la necesidad de adaptación de toda la normativa sectorial que definen procedimientos específicos.

Se trata de dos Leyes que han consolidado la tramitación electrónica de los procedimientos como única fórmula válida de actuación administrativa, tanto a nivel interno como externo para una gran mayoría de sujetos obligados a relacionarse con las Administraciones para cualquier trámite, tal y como recoge el artículo 1422 de la Ley 39/2015. Esto ha supuesto en las entidades locales la articulación de un modelo de e-administración que garantice el adecuado equilibrio entre la eficacia de las actuaciones administrativas y la imprescindible salvaguarda de los derechos de la ciudadanía, asegurando la transmisión telemática de solicitudes, escritos y comunicaciones que se lleven a cabo en sus registros y plataformas correspondientes, la necesaria compatibilidad informática y la interconexión con efectividad entre las distintas Administraciones Publicas. Junto a ello, el cumplimiento de los requisitos que establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y sus normas técnicas de desarrollo.

Teniendo en cuenta la obligatoriedad indicada, los ayuntamientos han tenido que armonizar sus normativas reglamentarias de Administración Electrónica, algunas dictadas al amparo de la anterior legislación23, a la nueva realidad establecida para el impulso y desarrollo de la e-Administración. Lo que está resultando costoso de ejecutar a nivel local. Pues no sólo se han perpetrado procesos de cambio tecnológico-digital en las entidades locales, que se siguen dando por efectos del caudal tecnológico que generan las sociedades contemporáneas, también procesos de carácter cultural, organizativo y jurídico.

De manera indudable, el paso de analógico a digital está requiriendo de importantes procesos de transición y adaptación a las nuevas tecnologías que conllevan fuertes inversiones y reformas que implican nuevas normas y modificaciones en las existentes, con efectos en la organización y gestión de trabajo, en las relaciones internas y externas, etc. Por ello, todavía numerosas entidades locales se encuentran en estos periodos de transición (o interregno) en el camino para completar una Administración Electrónica previa a la denominada Administración Digital (Fuentes Santamaría, 2020, 2024)

d) El factor presupuestario

Se trata de un factor que resulta, de forma palmaria, la columna vertebral de la gestión pública, pues recorre todos sus componentes, tanto en el modelo continental como en el modelo anglosajón (Sanz Mulas, 2001). Las decisiones políticas para su cumplimiento o ejecución implican, casi siempre, disponer de financiación sobre las acciones, lo que está directamente relacionado con el gasto público de unas infradotadas entidades locales. Si bien, no se trata sólo de disponer de fondos, estos deben estar previstos en el presupuesto en el periodo adecuado (Baena del Alcázar, 2005), siendo una condición previa que cumplir para la efectiva realización de actividades públicas en el ámbito local.

Sobre el presupuesto, se debe clarificar que es el documento en el que se plasman la adopción de decisiones y en el que se recogen la totalidad de las políticas públicas desde el punto de vista económico-financiero. Sin embargo, este documento puede ser contemplado desde múltiples aspectos, siendo distintas las disciplinas que lo estudian (Sanz Mulas, 2001), desde el derecho financiero, el derecho administrativo, la ciencia política y de la administración, la contabilidad pública, el enfoque de la gestión o del management, la hacienda pública, etc..

Lo explicado anteriormente vincula el correspondiente procedimiento de gestión y la forma en la que se prevea la consignación presupuestaria, evidenciando un intangible de complejidad notable y de importancia que debe ser gestionado eficazmente para poder alcanzar los fines de cualquier entidad local.

e) La producción y circulación de información y comunicación

Se constituye como un elemento vertebrador de las actividades que se dan en el contexto organizativo, a nivel interno y a nivel externo, sobre la realidad socioeconómica del entorno, como sistemas abiertos y receptivos que son, o deberían ser, adecuando las políticas públicas en base a ello. Por tanto, se erige como uno de los procesos más potentes para superar las viejas ideas y los fantasmas autoritarios de Administraciones tradicionales, que funcionan a modo de compartimentos estancos, jerarquizados y bastante rígidos, destacando su carácter esencial para legitimarse ante la ciudadanía, con un apoyo en las nuevas tecnologías que se incrementa día a día.

Por lo indicado, la efectividad de la comunicación puede variar de una a otra organización, por diferencias unidas a los procesos de toma de decisiones, al estilo de dirección, la cultura organizacional, los medios implicados, los patrones de interacción, etc. Por consiguiente, se debe hacer hincapié en la eficaz gestión de este intangible clave vertebrador y pieza indispensable para la consecución de objetivos y para la toma de decisiones en cualquier Administración local.

Junto a los principales focos de acción comentados anteriormente, se debe sumar la cultura organizacional desde su intangibilidad clave (Fuentes Santamaría, 2024) y relevancia, de manera destacada en los actuales procesos de transformación digital. Pues, desde el escenario detallado, complejo, globalizado e hiperconectado, en el que la tecnología es poder (Criado, 2021), las implicaciones y el rol que desempeña la cultura organizacional son manifiestas en cualquier Administración local, tanto en aspectos formales, como a nivel interno y externo, con efectos en su know-how o saber hacer, sus valores, sus hábitos y actitudes, las pautas de interacción de roles o de grupos, su cotidianidad, etc., como sistemas abiertos que son, además de dinámicos y con mecanismos de control y regularidades internas (Fuentes Santamaría, 2024)24.

Por consiguiente, cabe subrayar la necesidad de gestionar eficazmente los cambios culturales significativos como un pilar esencial para afianzar los procesos de cambio que se impulsen y así evitar posibles inercias, reticencias o trabas administrativas. Si bien, desde el fortalecimiento y la alineación de la organización con una cultura de servicio público que ponga en el centro al ciudadano y sus requerimientos, junto a una cada vez más presente cultura digital y del conocimiento, para facilitar a la ciudadanía el ejercicio de sus derechos en sus relaciones con las Administraciones locales.

Teniendo en cuenta lo expuesto a lo largo del presente epígrafe, y como cierre de este, se debe hacer hincapié en que el modelo teórico de los factores o recursos administrativos se complementa con el modelo de las funciones administrativas (o capacidades), desde las interacciones y complementariedades que se generan. Por tanto, no pueden contemplarse de manera independiente o desconectada de la decisión política, desde los numerosos puntos de contacto y sinergias que se dan entre ellos y que articulan flujos de conocimiento, formal e informal, en todos los niveles y ámbitos de la organización.

V. Algunas reflexiones finales

En las páginas precedentes se reflexiona sobre la necesidad de llevar a cabo una adecuada gestión de los principales focos de acción en los procesos de cambio y modernización local que sea eficiente, legítima y en línea con los valores democráticos, con las reglas y los principios de buen Gobierno y buena Administración. Para ello, se resalta como pilar esencial, desde la capacidad de adaptación continua, resiliente y de cambio (Fuentes Santamaría, 2020, 2024) que requieren los nuevos contextos, la gestión de los recursos clave que integran el modelo de los factores o recursos administrativos (también denominados elementos básicos) y que son: el diseño orgánico, la gestión de los recursos humanos, el factor presupuestario, el procedimiento de gestión (e-procedimiento), y la producción y circulación de información y comunicación (Baena del Alcázar, 2005; Fuentes Santamaría, 2020, 2024), sumando la cultura organizacional y la tecnología, que en nuestra era digital (Villar Mir, 2019) es poder, como señala el profesor Criado (Criado, 2021).

Teniendo en cuenta lo explicado, y a modo de reflexión final, se debe incidir en que la verdadera prueba de un Buen Gobierno es su aptitud y tendencia para producir una Buena Administración (El Federalista, LXVIII, citado por Jiménez Asensio, 2019), que, en el ámbito local, como nivel más apropiado para una intervención efectiva y cercana a la ciudadanía, tendría que plasmarse en la acertada gestión de los principales focos de acción expuestos para lograr poner a punto las «máquinas administrativas» locales. Todo ello, desde un liderazgo institucional (político-técnico) innovador e inclusivo, fuerte y decidido sobre la utilización de medios para la consecución de fines, que armonizado impulse el alineamiento de política y gestión.

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1. 1 El citado estudio ha sido publicado en 2024 por la autora de este artículo, con el título «Hacia una Administración Pública inteligente y e-inclusiva. Un estudio del Ayuntamiento de Alicante y sus Organismos Autónomos». Servicio de Publicaciones de la Universidad de Alicante, San Vicente del Raspeig (Alicante).

2. 2 Este autor define el cambio organizacional como «proceso inicialmente influenciado por fuerzas externas (entorno), a las que se les agregan las fuerzas internas de la organización y, en conjunto, influyen sobre las personas a cambiar o a llevar a cabo un proceso de cambio» (Stewart, 1992).

3. 3 Van de Ven y Poole consideran por cambio organizacional «la diferencia en forma, calidad o estado a lo largo del tiempo en una entidad organizacional» (Van de Ven y Poole, 1995).

4. 4 Para Robbins (1998) es «hacer las cosas de manera diferente».

5. 5 Estos autores definen el cambio organizacional como «la capacidad de adaptación de las organizaciones a las diferentes transformaciones que sufra el medio ambiente, interno o externo, mediante el aprendizaje» (Reyes y Velásquez, 1999).

6. 6 Para Leana y Barry supone «alterar cómo está organizado el trabajo, cómo está dirigido y quién lo está llevando a cabo» (Leana y Barry, 2000).

7. 7 Los autores indicados, desde un enfoque en los procesos y la configuración organizacional, plantean que el cambio organizacional es aquella actividad tendente a la transformación de los procesos y estructuras de una organización que permiten que ésta se adapte a su medio ambiente (Coronilla y Castillo, 2000).

8. 8 Por su parte, Quirant y Ortega formulan el cambio organizacional como «proceso continuo, lento, interactivo y multifactorial» (Quirant y Ortega, 2006).

9. 9 Para los citados autores se aborda como «conjunto de transformaciones que sufren las organizaciones influenciadas por fuerzas externas, que pudieran amenazar su supervivencia u ofrecer nuevas oportunidades, y también fuerzas internas que promueven la generación y adaptación a los cambios del entorno» (Barroso y Delgado, 2007).

10. 10 Sandoval apunta que es «el movimiento de un punto de un sistema a otro» (Sandoval, 2014).

11. 11 A este respecto, véase Villar Mir, J.M. (2019). «Los retos de la Era Digital». Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Vol 96, 2019, págs.17 y ss.

12. 12 Esta frase, tal vez apócrifa, se atribuye a Heráclito de Éfeso, un filósofo griego presocrático que nació en el siglo VI a.C. en Asia menor.

13. 13 En este sentido, véase Cortina Orts, A., «Ética de la inteligencia artificial», Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, vol. 96, 2019, págs. 379 y ss.

14. 14 El citado artículo 137 de la Constitución establece que «el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan.» También señala que todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

15. 15 Véase el trabajo de Jiménez Asensio (2019). «Retos del Gobierno Municipal (2019 – 2023): La Buena Gobernanza Local». Se puede consultar en: www.rafaeljimenezasesnsio.com

16. 16 Los importantes avances de las NTIC, desde las enormes potencialidades que presentan, despliegan importantes efectos sobre las dinámicas de funcionamiento de las entidades locales, ad intra y ad extra, que necesariamente requiere que se aborden los aspectos negativos que se encuentran en la brecha digital (digital divide). Esto se debe traducir en la adopción de compromisos efectivos por los gobiernos locales de eliminar, o cuanto menos, minimizar los distintos tipos de brecha digital existentes (generacional, económica, de género o geográfica, entre otras), al máximo posible, desde el fomento de la e-inclusión.

17. 17 Véase el trabajo del profesor Jiménez Asensio (2019), titulado «Retos del Gobierno Municipal (2019-2023): La Buena Gobernanza Local» (Jiménez Asensio, 2019).

18. 18 OCDE (1995). La gestion publique en mutation. Les reformes dans les pays de l’OCDE.

19. 19 En el artículo 103 de nuestra Carta Magna se establece que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de descentralización, eficacia, jerarquía, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

20. 20 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

21. 21 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

22. 22 El citado artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sobre el derecho y obligación de relación electrónica con aquellas, señala lo siguiente en sus apartados 1, 2 y 3:

    1. Las personas físicas podrán elegir si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de estos medios electrónicos. El medio elegido por la persona para comunicarse con las podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

    2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos: a) Las personas jurídicas. b) Las entidades sin personalidad jurídica. c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración. e) Los empleados públicos para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones por razón de su condición, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

    3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

23. 23 Como antecedentes legislativos, se deben mencionar: la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

24. 24 En el XXVIII Congreso Internacional de Sociología celebrado en Castilla-La Mancha-ACSM (2024), la autora de este trabajo presentó la ponencia titulada «La cultura organizacional: un intangible clave en los procesos de transformación digital de las Administraciones Públicas locales», pendiente de publicar el texto completo.