ESTUDIOS

El reto de la protección del denunciante en iberoamérica THE CHALLENGE OF WHISTLEBLOWER PROTECTION IN IBERO-AMERICA

DOI: https://doi.org/10.69592/3020-8378-N2-ABRIL-2025-ART-12

José Antonio Fernández Ajenjo

Académico correspondiente de la Real Academia
de Jurisprudencia y Legislación

Es más, cada vez es más urgente recordar que la dignidad humana no es solo un principio ético y moral, el más importante de todos. También es el centro de la construcción del Derecho pues tal dignidad es de tal calibre y relieve jurídico que se yergue omnipotente y todopoderosa frente a cualquier intento del poder político o financiero por laminarla, por pisotearla o por lesionarla. Por eso, por ejemplo, el Derecho Administrativo es el Derecho del poder público para la libertad solidaria de los seres humanos. Nada más y nada menos. (Rodríguez-Arana Muñoz, J., 2015)

Resumen: Tras la aprobación de las convenciones contra la corrupción Interamericana y de Naciones Unidas, la preocupación por las represalias sufridas por quienes se atrevían a colaborar con el sistema judicial se instauró en el entorno iberoamericano. Inicialmente se desarrolló una legislación de primera generación centrada en la protección de las personas participantes en los procesos penales. En la segunda década del presente siglo, en algunos países iberoamericanos se han promulgado leyes especializadas en la protección de denunciantes y testigos. Actualmente, se ha comenzado a aprobar estatutos jurídicos de protección del denunciante de naturaleza administrativa.

Abstract: After the approval of the Inter-American and United Nations anti-corruption conventions, concern about the retaliation suffered by those who dared to collaborate with the judicial system was established in the Ibero-American environment. Initially, first-generation legislation was developed focused on the protection of persons participating in criminal proceedings. In the second decade of this century, specialized laws on the protection of whistleblowers and witnesses have been enacted in some Ibero-American countries. Currently, legal statutes of an administrative nature for the protection of whistleblowers have begun to be approved.

Palabras clave: denunciante, corrupción, represalia, denuncia, ética.

Keywords: whistleblower, corruption, retaliation, complaint, ethics.

I. Planteamiento

La dignidad humana es un derecho inalienable que figura en el frontispicio de las obligaciones de las sociedades democráticas. La garantía debida de este derecho convoca a proteger a toda persona frente a cualquier trato degradante de carácter físico o moral. Por ello, es un reto de las sociedades democráticas proteger a los denunciantes de las represalias, en forma de malos tratos personales o patrimoniales que reciben habitualmente por cumplir con el deber cívico de comunicar las malas prácticas políticas y administrativas de las que han tenido conocimiento.

Cabe recordar que «la dignidad del hombre, de la persona, es el canon supremo de interpretación jurídica en un Estado de Derecho» (Rodríguez-Arana Muñoz, 2024). La reciente reacción de los gobiernos a nivel mundial promulgando legislaciones tendentes a la protección del denunciante debe entenderse en esta clave de atender a un deber largamente postergado por los ordenamientos jurídicos: terminar con el largo fracaso histórico de naturaleza cultural que ha condenado a todo aquel que se ha atrevido a alzar su voz frente a toda clase de corrupción a ser postergado por su entorno profesional, económico y personal.

No obstante, no hay que olvidar, como bien ha reflexionado Rivero Ortega (2019, 87), que en las interrelaciones sociales se pueden observar dos tendencias divergentes: el «instinto de aversión frente al abuso de poder» y «la tendencia a sumarse a la mayoría en perjuicio de los escasos disidentes», que se convierten de esta forma en «chivos expiatorios» o «víctimas propiciatorias». Ante esta diatriba, el preámbulo de la Carta Europea de Derechos Fundamentales de Europa ha recordado las responsabilidades y deberes derivados del disfrute de los derechos humanos, pues, como destaca Reverón Boulton (2024) «La lucha diaria en contra de la injusta tiranía sirve para uno y para quienes nos preceden. / Por eso es crucial que los ciudadanos comprendan su rol de vigilantes de sus derechos (dique de contención), exigiendo la separación de poderes, el control judicial independiente y expedito de la actividad administrativa, la responsabilidad patrimonial y la supremacía de la ley (general y abstracta)».

En el anterior trabajo presentado en la primera edición de este Anuario («Buenas prácticas de protección del denunciante desde la perspectiva del Derecho Administrativo Global», Fernández Ajenjo, 2024), se han analizado con detalle los aspectos procedimentales de esta legislación protectora, tomando como normas de referencia las dictadas por las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos o la Unión Europea. Como continuación de este trabajo, se analizará el aspecto institucional de las políticas de protección al denunciante, tomando como referencia los mecanismos legislativos establecidos por los países iberoamericanos para su desarrollo e implementación.

II. El conjunto de normas internacionales de referencia sobre protección al denunciante

La política anticorrupción es un buen ejemplo de Derecho Administrativo Global, pues las normas convencionales impulsadas por las organizaciones internacionales se han introducido en los ordenamientos jurídicos nacionales y han servido de marco mínimo común para los respectivos desarrollos legislativos. Esta iniciativa responde a la nueva visión del ordenamiento iusadministrativo que, como propone Rodríguez-Arana (2022, 184), «debe convertirse en un ordenamiento de protección, defensa y promoción de la dignidad humana y de los derechos fundamentales de ella dimanantes».

Dentro de las políticas de gobierno abierto, la triada de leyes de acceso a la información, protección de los denunciantes y publicidad de los bienes de los altos cargos públicos conforman un conjunto destinado a garantizar la «responsabilidad democrática y el Estado de Derecho» (Devine et. al., 2000). De forma más específica, las leyes protectoras de los denunciantes forman parte de la política de gobierno abierto, que, partiendo del derecho a la libertad de expresión y asociación, «reivindica los derechos de los ciudadanos de organizarse, promover causas e impugnar las decisiones del Gobierno que los representa» (Devine et. al., 2000).

En este conjunto de instrumentos internacionales destaca la preocupación por la debida protección del denunciante, que por razones históricas ha sido denostado en casi todas las culturas (Pérez Monguió, 2019). La primera aproximación al problema propugnaba medidas dirigidas a evitar las represalias sufridas por los ciudadanos moralmente intachables que, de buena fe, facilitaran información sobre actuaciones corruptas o fraudulentas. Actualmente, la perspectiva se ha ampliado y se contempla la denuncia como un derecho a la libertad de expresión y a la participación ciudadana en que lo fundamental no es la virtud cívica del comunicante, sino la veracidad y el interés público de la información que proporciona a las autoridades (Sierra Rodríguez, 2022). Como ha reflexionado Jiménez Franco (2022, 221), «Lo más difícil, por ende, es la consecución de un cambio de paradigma en la concepción ética de la figura del informante, que actúa teniendo presente la defensa del interés general y la búsqueda del bien común, y tratarlo más como un «valiente», un «héroe» o una persona con una actitud cívica encomiable, como ocurre en la tradición anglosajona, donde el «whistleblower» es alabado y respetado».

La pionera Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) de 1996 ya recogía la necesidad de proteger a los funcionarios y ciudadanos que, de buena fe, aporten información sobre hechos corruptos. En el artículo III.8 CICC expresamente se hace referencia a la importancia de la confidencialidad de la identidad del denunciante y se conmina a establecer,

«Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno».

La propuesta de Ley Modelo elaborada por Devine et. al. (2000) considera a las personas que denuncien actos de corrupción como «testigos del pueblo» en lugar de la vulgar tacha de «soplón», pues, como afirman,

«Los testigos del pueblo son el elemento cardinal de los programas de prevención e investigación de la corrupción y procesamiento penal de los corruptos. Personifican una premisa básica de la jurisprudencia, según la cual «se sabe que la luz del sol es el mejor desinfectante». A falta de una libre circulación de la información emanada de testigos fidedignos, las campañas de lucha contra la corrupción son vacías y carecen de vitalidad. Sin embargo, la experiencia demuestra que en un entorno represivo, serán observadores silenciosos en lugar de expresar su voz en nombre del pueblo. La libertad de expresión brinda a nuestros ciudadanos la libertad de participar en genuinas operaciones de lucha contra la corrupción».

En el Informe Hemisférico de la Segunda Ronda de Evaluación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC, 2008) se abordó el análisis del artículo III.8 CICC, a partir del cual se formularon las siguientes observaciones:

«- Adoptar medidas de protección para quienes denuncien actos de corrupción que puedan ser objeto de investigación en sede administrativa o judicial.

- Establecer mecanismos de denuncia, como la denuncia anónima y la denuncia con protección de identidad, que garanticen la seguridad personal y la confidencialidad de identidad de los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que de buena fe denuncien actos de corrupción.

- Adoptar medidas de protección, orientadas no solamente hacia la integridad física del denunciante y su familia, sino también hacia la protección de su situación laboral, especialmente tratándose de un funcionario público y cuando los actos de corrupción puedan involucrar a su superior jerárquico o a sus compañeros de trabajo.

- Establecer mecanismos para denunciar las amenazas o represalias de las que pueda ser objeto el denunciante, señalando las autoridades competentes para tramitar las solicitudes de protección y las instancias responsables de brindarla.

- Establecer mecanismos para la protección de testigos, que otorguen a éstos las mismas garantías del funcionario público y el particular.

- Establecer mecanismos que faciliten, cuando sea pertinente, la cooperación internacional en las materias anteriores incluyendo la asistencia técnica y la cooperación recíproca que establece la Convención, así como el intercambio de experiencias, la capacitación y la asistencia mutua.

- Simplificar la solicitud de protección del denunciante.

- Adoptar disposiciones que sancionen el incumplimiento de las normas y/o de las obligaciones en materia de protección.

- Adoptar disposiciones que definan claramente las competencias de las autoridades judiciales y administrativas en materia de protección».

A partir de estas recomendaciones, se planteó elaborar una Ley Modelo, a través del Proyecto de Cooperación «Apoyo a acciones concretas de cooperación contra la corrupción en el marco del MESICIC». Como se recoge en el «Documento explicativo del proyecto de Ley Modelo para facilitar e incentivar la denuncia de actos de corrupción y proteger a sus denunciantes y testigos» (MESICIC, 2013), quizás la novedad más significativa es la asimilación de los denunciantes y los testigos de corrupción, pues, al deber participar más directamente en la investigaciones tanto administrativas como penales, tienen una mayor exposición a las represalias y por ende requieren de medidas de protección específicas.

Con estas premisas, se aprobó la Ley Modelo, de 22 de marzo de 2013, para «facilitar e incentivar la denuncia de actos de corrupción y proteger a sus denunciantes y testigos» (Ley Modelo OEA 2013), elaborada desde el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana con la Corrupción (MESICIC) de la Organización de Estados Americanos (OEA). En la misma se otorga el acceso a las medidas de protección a todo ciudadano que denuncia de buena fe, entendiendo la «mala fe», no como la intención noble o espuria que la motiva, sino como la falsedad de quien acusa «a sabiendas que los actos no se han cometido, o con simulación de pruebas» (artículo 2.j Ley Modelo OEA). La norma prevé una obligación universal de denuncia y establece la reserva de identidad del denunciante y su derecho a ser protegido de los actos de hostilidad o represalias laborales. Las medidas de protección se dirigen a «garantizar su integridad física y psicológica, de su grupo familiar, de sus bienes, así como la conservación de sus condiciones laborales y la salvaguarda de sus negocios» (artículo 16 Ley Modelo OEA) y, como contenido básico, deben incluir la asesoría legal, la reserva de identidad y, en el caso de los funcionarios, la inamovilidad en el cargo (artículo 17 Ley Modelo OEA). Además, se podrán adoptar medidas adicionales de naturaleza personal —protección policial, cambio de residencia o asistencia médica o psicológica— o laboral —traslado de puesto de trabajo o licencia remunerada— (artículo 18 Ley Modelo OEA). Finalmente, en el caso de los testigos de actos de corrupción, en este conjunto de medidas se pueden incluir también métodos que impidan su identificación, la protección policial, el cambio de identidad y la asistencia monetaria para su subsistencia (artículo 23 Ley Modelo OEA).

En el Informe Hemisférico de la Quinta Ronda de Análisis del MESICIC (2020) se ha realizado un resumen de las recomendaciones más comunes en relación con las materias de la convención analizadas en la segunda ronda. En la figura adjunta se detallan las recomendaciones relativas a los sistemas para proteger a los funcionarios públicos y particulares que denuncien actos de corrupción (artículo iii.8 de la convención).

Figura 1. Recomendaciones más comunes sobre sistemas para proteger a los funcionarios públicos y particulares que denuncien actos de corrupción (artículo iii.8 de la Convención)

Recomendaciones más comunes para proteger a los funcionarios públicos y particulares que denuncien actos de corrupción

A. Establecer mecanismos que faciliten la cooperación internacional en materia de protección.

B. Adoptar medidas de protección, orientadas no solamente hacia la integridad física del denunciante y su familia, sino también hacia la protección de su situación laboral.

C. Adoptar un marco jurídico y normativo integral para la protección de funcionarios y particulares denunciantes de actos de corrupción por vía administrativa, orientándose por la Ley Modelo del Comité en esta materia.

D. Adoptar un marco jurídico y normativo integral para la protección de funcionarios y particulares denunciantes de actos de corrupción por vía judicial, según la Ley Modelo.

E. Establecer mecanismos para denunciar amenazas o represalias de las que pueda ser objeto el denunciante.

F. Establecer mecanismos de denuncia, como la denuncia anónima y la denuncia con protección de identidad.

G. Adoptar medidas de protección para quienes denuncien actos de corrupción que puedan ser objeto de investigación en sede administrativa o judicial.

H. Simplificar la solicitud de protección del denunciante.

I. Adoptar las medidas necesarias para que se cuente con los recursos necesarios para la aplicación de las medidas de protección.

J. Adoptar disposiciones que sancionen el incumplimiento de las normas y/o de las obligaciones en materia de protección.

K. Establecer mecanismos para la protección de testigos, que otorguen a éstos las mismas garantías del funcionario público y el particular.

L. Adoptar disposiciones que definan claramente las competencias de las autoridades judiciales y administrativas en materia de protección.

Fuente: elaboración propia, a partir del Informe Hemisférico de la Quinta
Ronda de Análisis del MESICIC (2020)

Como vértice de la pirámide normativa del Derecho Administrativo Global anticorrupción, el máximo órgano internacional ha aprobado la CNUCC de 2003. La citada Convención dedica expresamente, en el Capítulo III «Penalización y aplicación de la ley», el artículo 33 a la protección de los denunciantes:

«Cada Estado Parte considerará la posibilidad de incorporar en su ordenamiento jurídico interno medidas apropiadas para proporcionar protección contra todo trato injustificado a las personas que denuncien ante las autoridades competentes, de buena fe y con motivos razonables, cualesquiera hechos relacionados con delitos tipificados con arreglo a la presente Convención».

En desarrollo de este precepto, la Guía legislativa para la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2012 (Guía Legislativa UNODC) impulsa a los Estados a establecer una norma de protección a las personas que denuncien de buena fe, pues «A menos que las personas se sientan libres para testificar y comunicar su pericia, su experiencia o su conocimiento a las autoridades, todos los objetivos de la Convención quedarán debilitados».

Por su parte, la Guía Técnica de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2010 (Guía Técnica UNODC) conceptúa a los denunciantes como «las personas que puedan tener información que no sea lo suficientemente detallada para considerarse probatoria en el sentido judicial del término». A diferencia de los peritos y testigos, suelen actuar exclusivamente en las etapas iniciales de las investigaciones como alertadores útiles en tanto que comunican a las autoridades competentes posibles indicios de actividades fraudulentas. Las principales recomendaciones realizadas establecen los siguientes criterios:

De forma específica, la Guía de recursos sobre buenas prácticas en la protección de los denunciantes de 2016 (Guía Denunciantes UNODC) expone las enseñanzas deducidas de la evaluación realizada a los Estados en la aplicación de la CNUCC: «a) promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; b) promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; y c) promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos». El análisis parte de recordar los artículos de la CNUCC vinculados con la denuncia y la protección del denunciante, incluidos peritos y testigos, según se observa en la figura adjunta.

Figura 2. Artículos de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción relacionados con la protección de denunciantes y testigos

Artículos relativos al establecimiento de conductos de denuncia y el fomento de la cooperación

Artículos relativos a la protección de los denunciantes

Artículo 8, párr. 4: Sector público. Considerar, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, la posibilidad de establecer medidas y sistemas para facilitar que los funcionarios públicos denuncien todo acto de corrupción a las autoridades competentes cuando tengan conocimiento de ellos en el ejercicio de sus funciones.

Artículo 13, párr. 2: Sociedad civil. Facilitar el acceso a los órganos de lucha contra la corrupción para que el público denuncie, incluso de manera anónima, incidentes de corrupción

Artículo 37: Cooperación de los delincuentes. Alentar a las personas que participen o hayan participado en actos de corrupción a que proporcionen información (con fines de mitigación de la pena o concesión de inmunidad judicial).

Artículo 38: Cooperación entre organismos nacionales. Alentar la cooperación entre los organismos públicos/los funcionarios públicos y los organismos encargados de investigar y enjuiciar los delitos.

Artículo 39: Sector privado. Alentar la cooperación entre las entidades del sector privado/los nacionales/los residentes y los organismos encargados de investigar y enjuiciar los delitos.

Artículo 32: Adoptar medidas apropiadas para proteger de manera eficaz contra eventuales actos de represalia o intimidación a los testigos, peritos y víctimas siempre que sean testigos que presten testimonio sobre delitos de corrupción, así como, cuando proceda, a sus familiares y demás personas cercanas.

Artículo 33: Considerar la posibilidad de adoptar medidas para proporcionar protección contra todo trato injustificado a las personas que denuncien ante las autoridades competentes, de buena fe y con motivos razonables, cualesquiera hechos relacionados con delitos de corrupción.

Artículo 37, párr. 4: Prever el otorgamiento de protección a los delincuentes que cooperen, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32.

Fuente: elaboración propia, a partir de los gráficos 1 y 2 de la Guía de recursos sobre buenas prácticas en la protección de los denunciantes (UNODC, 2016)

Por parte de la Unión Europea, y sobre la base de estas recomendaciones, se ha aprobado la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, «relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión» (Directiva 2019/1937). Esta norma ha sido objeto de transposición por parte de todos los Estados Miembros de la Unión Europea y, en tanto que integrantes de esta entidad supranacional, España y Portugal, como se estudiará más adelante, también han promulgado la pertinente legislación de protección del denunciante.

La principal característica de la Directiva 2019/1937 es la decidida vinculación de la denuncia con el derecho a la libertad de expresión y el derecho a la participación en los asuntos públicos (Fernández Ajenjo, 2020). El whistleblower se contempla como un colaborador cívico que, en tanto que aporte información razonablemente veraz de interés público, debe ser protegido de todo perjuicio y daño, sin entrar a valorar, desde la perspectiva de la buena fe, las intenciones de su actuación. En línea con lo propuesto por los documentos de la UNODC, apuesta por la doble vía de los canales internos y externos y, siempre desde un contexto laboral, amplía la condición y la protección del denunciante no solo a los trabajadores de la organización, entendidos desde una forma amplia, sino a distintas personas vinculadas a la misma (directivos, accionistas o proveedores) e incluso a familiares y asistentes de los propios informantes.

Finalmente, hay que destacar que, como en otras materias jurídicas, las soluciones legislativas han diferido en los dos grandes sectores del mundo occidental, como han estudiado Ragués y Belmonte (2021). En Estados Unidos se ha optado por un modelo multisectorial que abarca todo tipo de incentivos, como las imposiciones del deber de denuncia, las recompensas económicas, la protección jurídica y las exenciones penales. En la Europa continental se ha preferido mayoritariamente el desarrollo de medidas de protección ante el recelo a los incentivos económicos o la exención total de la pena.

III. Estados iberoamericanos con legislaciones de protección del denunciante de primera generación

La primera reacción de los Estados iberoamericanos adscritos a la CICC o la CNUCC consistió en introducir normas específicas de protección al denunciante bien en los códigos penales o procesales penales o bien mediante leyes especiales de naturaleza penal, vinculadas normalmente a la protección de testigos, peritos y otros intervinientes en los procesos criminales. Esta concepción se ha visto impulsada, especialmente en el ámbito americano, por la aprobación de otros instrumentos internacionales que inciden en la protección de los testigos que presten testimonio en las actuaciones de esta naturaleza (Callender, 2018), como es el caso de:

Desde esta visión, la primera opción legislativa se ha dirigido a establecer disposiciones en los Códigos penales o procesales penales destinadas a la protección testigos y demás participantes en el proceso penal, que son posteriormente desarrolladas reglamentariamente por el Ministerio Público o el Poder Ejecutivo, conforme a la correspondiente atribución de competencias. En la figura adjunta se relacionan los Estados que han desarrollado la protección de los testigos y otros actores, incluidos los denunciantes, dentro de las normas generales de naturaleza penal.

Figura 3. Estados iberoamericanos con legislaciones de protección del denunciante generales de primera generación en 2024

País

Sujetos

Legislación principal

Cuba

Testigos y peritos en el proceso penal

Ley n.º 151, de 15 de mayo de 2022, «Código Penal»

Ecuador

Testigos y otros participantes en el Proceso Penal

Ley Orgánica Reformatoria del «Código Orgánico Integral Penal» de 2019 y Ley Orgánica Reformatoria del «Código Orgánico Integral Penal en Materia Anticorrupción» de 2021

Panamá

Testigos y otros participantes en el Proceso Penal

Ley 63, de 28 de agosto de 2008, «Código procesal penal»

Uruguay

Denunciantes y Testigos

Ley 16.707 de 19 de julio de 1995, «Seguridad Ciudadana» y Ley 19.293, de 19 de diciembre de 2014, «Código de Procedimiento Penal»

Fuente: elaboración propia

En Cuba, se reconoce el derecho constitucional a la presentación de denuncias en su artículo 64, si bien no se ha producido un desarrollo legislativo general, sino que hay que remitirse a las legislaciones sectoriales, como el Código Laboral que prohíbe las represalias frente a los mismos. En el ámbito penal, la Ley 151/2022, de 15 de mayo, «Código penal» reconoce como delito los actos contra testigos, víctimas, perjudicados o peritos, dentro de los cuáles se incluyen a los que aporten pruebas en el proceso.

En Ecuador, la Constitución recoge expresamente el sistema de protección y asistencia a víctimas, testigos y participantes procesales (artículo 78) y atribuye esta función a la Fiscalía General del Estado (artículo 198). La Ley Orgánica Reformatoria del «Código Orgánico Integral Penal» (COIP) de 2019 desarrolló por primera vez (Yávar Umpiérrez, 2023) estas previsiones constitucionales, estableciendo el derecho a la reserva de identidad de los denunciantes de delitos contra la administración pública y la delincuencia organizada. Con posterioridad, la Ley Orgánica Reformatoria del «Código Orgánico Integral Penal en Materia Anticorrupción» de 2021 establece la obligación hacía el denunciante y su familia de preservar la integridad física, psicológica y material, y las condiciones laborales. A tal efecto, la Fiscalía General del Estado ha creado el «Sistema Nacional de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos y otros Participantes en el Proceso Penal» (SPAVIT), a cargo de la Dirección de Protección y Asistencia a Víctimas, Testigos y Otros, que, en los casos de evidencias de peligro contra la vida, presta atención psicológica y protección policial, ayudando posteriormente a los afectados a incorporarse a la sociedad mediante un «plan de vida». Como ha resaltado Yávar Umpiérrez (2023), «Sin embargo, un sistema de protección de informantes requiere una regulación mucho más integral que la actualmente vigente en el Ecuador, que debe ir más allá del ámbito penal ya que debe incluir también a las infracciones administrativas, por lo menos las más graves».

En Panamá, la Ley 63, de 28 de agosto de 2008, del «Código procesal penal» encomienda al Ministerio Público la creación de un programa para la asistencia y protección de las víctimas, los testigos, los denunciantes y demás intervinientes en el proceso penal que, como finalidad añadida, «favorece la labor de los Fiscales en la investigación de casos de alto perfil» (Callender, 2018, 263). La Resolución n.º 15, del 25 de marzo de 2014, atribuye la función de protección a la Secretaría de Protección a Víctimas, Testigos, Peritos y demás intervinientes en el proceso penal (SEPROVIT) y la Resolución n.º 60, de 22 de julio de 2015, adopta el «Protocolo de Atención Integral a Víctimas y Testigos de Delitos contra la Libertad e Integridad Sexual» de la Unidad de Protección a Víctimas, Testigos, Peritos y demás intervinientes del proceso penal (UPAVIT). El MESICIC (2017a) ha estimado que sería preciso la creación de una ley específica para establecer medidas y sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción. Con posterioridad se han tramitado diversas iniciativas legislativas (MESICIC, 2022) que no han prosperado, como el Anteproyecto de Ley n.º 137, de 21 de agosto de 2019, por la cual se adoptan «Medidas para la Protección de Quienes Contribuyan a Prevenir, Investigar o Sancionar la Corrupción» o el Anteproyecto de Ley n.º 306, de 13 de enero de 2020, que adopta «Medidas de Protección y Regula la Recompensa a los Ciudadanos que Denuncien ante las Autoridades Delitos contra la Administración Pública».

En Uruguay, la Ley 16.707, de 19 de julio de 1995, «Seguridad Ciudadana», reglamentada por el Decreto 209/2000, del 25 de julio de 2000, atribuye al Poder Ejecutivo la implementación de un programa de protección de testigos y denunciantes de actos delictivos y la Ley 19.293, de 19 de diciembre de 2014, «Código de Procedimiento Penal» atribuye al Ministerio Público la responsabilidad de proteger a denunciantes, víctimas y testigos. En virtud de este segundo mandato, la Fiscalía General de la Nación ha aprobado la Resolución n.º 83 de 2016 que crea la «Unidad de Víctimas y Testigos» (UVyT) y la Instrucción n.º 5 de 11 de octubre de 2017 de «Atención y Protección a Víctimas y Testigos».

Por su parte, la Ley 18.494, del 11 de junio de 2009, «que establece medidas de protección a los colaboradores con la Justicia en casos relativos al crimen organizado», cuando exista riesgo para la vida o la integridad física, en opinión de MESICIC (2016a) resultan aplicables en casos muy limitados, pues, «por ejemplo los casos de corrupción, para los cuales los Magistrados y Fiscales en materia de Crimen Organizado pueden pronunciarse, son exclusivamente los de delitos contra la Administración Pública perpetrados dentro de los Departamentos de Montevideo y Canelones y que involucren una suma superior a los US$20 000».

En la esfera administrativa, el Decreto n.º 30/003, de 23 de enero de 2003, «Reglamentación de la ley 17.060/98, relativa a normas de conducta en la función pública» y la Ley n.º 19.823, de 18 de septiembre de 2019, «Declaración de interés general del código de ética en la función pública» indican, exclusivamente para los funcionarios públicos, que quedarán incluidos en el programa de protección de testigos de la Fiscalía General de la Nación.

Todavía dentro de esta visión penalista de la protección de los denunciantes, pero dando un paso más hacia la especialización, algunos Estados han promulgado Leyes de Protección de Testigos y Denunciantes en los procesos penales, con el fin de dotarles de un conjunto de medidas que garanticen su integridad física y, en ocasiones, también su situación jurídico-procesal, laboral, atención psicológica u otras medidas de apoyo. En la figura adjunta se relacionan los Estados y la legislación especializada aprobada para la protección de testigos y otros participantes en el proceso penal.

Figura 4. Estados iberoamericanos con legislaciones de protección del denunciante especiales de primera generación en 2024

País

Sujetos

Legislación principal

Argentina

Testigos, imputados y otros supuestos

Ley 25.764, de 23 de julio de 2003, del «Programa Nacional de Protección a Testigos e Imputados»

Colombia

Testigos y otros participantes en el proceso penal

Ley 418 de 1997, de 26 de diciembre, por la cual «se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones»

Guatemala

Denunciantes y Testigos

Decreto n.º 70-96, de 27 de agosto, de la «Ley para la Protección de Sujetos Procesales y Personas Vinculadas a la Administración de Justicia Penal»

Honduras

Testigos

Decreto n.º 63-2007 «Ley de Protección a Testigos en
el Proceso Penal»

México

Testigos y otros participantes en el Proceso Penal

Constitución Política y Ley Federal, de 27 de abril de 2012, para la «Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal»

Nicaragua

Testigos y otros participantes en el Proceso Penal

Ley 2010 n.º 735, de 9 de septiembre de 2010, de «Prevención, Investigación y Sanción de la Corrupción e Irregularidades Administrativas»

Paraguay

Testigos y otros participantes en el Proceso Penal

Ley 4083/2011 que crea el «Programa de Acompañamiento y Protección a Testigos y Víctimas en Procesos Penales»

Venezuela

Testigos y otros Participantes en el Proceso Penal

Ley de Reforma, de 16 de septiembre de 2021, de la «Ley de Protección de Victimas, Testigos y Demás Sujetos Procesales»

Fuente: elaboración propia

En Argentina, la Ley 25.764, de 23 de julio de 2003, del «Programa Nacional de Protección a Testigos e Imputados» estableció la protección de los testigos, imputados y otras personas que estuvieran en situación de peligro para su vida o integridad física en el marco de determinados delitos como el secuestro, la extorsión, la delincuencia organizada, el terrorismo y la violencia institucional; atribuyendo la competencia para la adopción de las medidas a la Dirección Nacional de Protección a Testigos e Imputados del Ministerio de Seguridad. En opinión de Amoedo (2024, 5), «El sistema de protección que establece la Ley 25.764 se caracteriza por contar con profundas deficiencias, tales como la constatación de que desde su promulgación no existió una verdadera política pública de protección de los cooperadores en las investigaciones criminales complejas y que la proliferación normativa surgida en torno a la misma, de ámbito regional y nacional, se desarrolló sin una visión criminal integral, limitándose a soluciones coyunturales y paliativas, que solo han servido para desalentar los mecanismos de cooperación». La creación de los canales de denuncias por la Oficina Anticorrupción, junto con la elaboración de una guía didáctica en 2018, fue un intento de avanzar en la figura del alertador, pero las carencias derivadas de la existencia de una ley específica no han permitido garantizar a los mismos unas medidas de protección, dado que esta autoridad no tiene atribuidas potestades en la materia (Amoedo, 2024).

Desde el ámbito administrativo, únicamente se encuentran políticas de protección de los denunciantes en ámbitos sectoriales como el «Sistema de Protección Administrativa del Personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales» (SPAPFS), aprobado por la Resolución 59/2019, de 23 de enero, del Ministerio de Seguridad. En 2000 se presentaron diversos proyectos de Ley de Protección de Denunciantes de Actos de Corrupción, que no llegaron a fructificar. En el Programa Nacional Anticorrupción 2019-2023 se incluyó el compromiso expreso de dictar una legislación especializada en la materia, sin que tampoco se haya cumplimentado en la actualidad (Amoedo, 2024).

En Colombia, se han establecido programas de protección de denunciantes, testigos y otros intervinientes en el ámbito penal y administrativo, que presentan «un marco jurídico fragmentado y disperso en relación al whistleblowing» (Amoedo, 2024, 39). En el aspecto penal, la Ley 418 de 1997, de 26 de diciembre, «por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones» establece, en su artículo 67, modificado por la Ley 1106 de 2006, el «Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía», a cargo de la Fiscalía General de la Nación para prestar protección integral a los denunciantes y testigos.

Por su parte, con referencia al ámbito administrativo, la Ley 1952 de 2019, del «Código General Disciplinario» establece un deber general de los servidores públicos de «Ofrecer garantías a los servidores públicos o a los particulares que denuncien acciones u omisiones antijurídicas de los superiores, subalternos o particulares que administren recursos públicos o ejerzan funciones públicas» (artículo 34.35). Esta función se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, que por la Resolución 028 de 1996, de 12 de marzo, creó el «Programa de Protección a Testigos, Víctimas e Intervinientes en el Proceso Disciplinario» y las Resoluciones n.º 029 de 1996, de 12 de marzo, y n.º 377, de 5 de septiembre, de 2003 de la Procuraduría General de la Nación que garantizan a los beneficiarios la protección y la asistencia social por colaborar con la administración pública en los asuntos competencia de la misma.

No obstante, el MESICIC (2016b) consideró, en el examen de la Quinta Ronda de Evaluación, que era necesario incluir expresamente en este programa a los denunciantes de corrupción. Al respecto, se han presentado varias iniciativas infructuosas en la materia (Transparencia por Colombia, 2020), entre las que destaca el Proyecto de Ley 008 de 2019 «Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de análisis e incentivos de actos para combatir y prevenir la corrupción — «Ley Pedro Pascasio Martínez». Por lo tanto, como afirmaba el capítulo de Transparencia por Colombia en 2022, es necesario «Fortalecer y unificar el marco jurídico nacional sobre denuncia y protección al denunciante. En el momento de redactar estas líneas en 2024, se ha iniciado la tramitación del «Proyecto de Ley de Protección a Denunciantes de Corrupción —Jorge Enrique Pizano—», auditor que documentó las irregularidades en el caso Odebrecht en Colombia y que falleció, como su hijo, en circunstancias sospechosas.

En Guatemala, el Decreto 51-92, de 7 de noviembre, del «Código Procesal Penal» establece la obligación de la Corte Suprema de Justicia de proporcionar protección a todos los intervinientes en el proceso de prueba judicial. El Decreto n.º 70-96, de 27 de agosto, de la «Ley para la Protección de Sujetos Procesales y Personas Vinculadas a la Administración de Justicia Penal» y su Reglamento establecen la creación de una Oficina de Protección a cargo del Ministerio Público y su posterior desarrollo por el Acuerdo n.º 95-2013 «Manual de Organización y Funciones de la Oficina de Protección» se centra fundamentalmente en la protección de la integridad física de los funcionarios y ciudadanos que denuncien actos de corrupción. El MESICIC (2019) recomendó que se «considere adoptar, a través de la autoridad correspondiente, una regulación integral sobre protección de los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno».

En Honduras, el Decreto n.º 63-2007, de 28 de mayo, ha aprobado la «Ley de Protección a Testigos en el Proceso Penal», que crea el «Programa de Protección a Testigos en el Proceso Penal», cuya dirección y coordinación se atribuye al Ministerio Público. Al respecto, el MESICIC (2016c) recomendó «Fortalecer al Ministerio Público, proveyéndole de los recursos humanos y presupuestarios que se requieran, dentro de los recursos disponibles, a los fines de que le sea posible implementar cabalmente el Programa de Protección a Testigos en el Proceso Penal, especialmente en los casos relacionados con corrupción». Con posterioridad, y basándose en estas recomendaciones, el Decreto n.º 137-2016 «Ley de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización a Partidos Políticos y a Candidatos» establece un conjunto de medidas de protección del denunciante en este ámbito administrativo.

En México, según la opinión de Amoedo (2024, 13), se «pasó en pocos años de tener un sistema de protección escasamente articulado y deficiente a consolidar avances interesantes en la materia, aunque insuficientes». La Constitución Política, de 10 de diciembre de 1916, reconoce, en su artículo 20.C.V, que «El Ministerio Público deberá garantizar la protección de víctimas, ofendidos, testigos y en general todos los sujetos que intervengan en el proceso. Los jueces deberán vigilar el buen cumplimiento de esta obligación». La Ley Federal, 27 de abril de 2012, para la «Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal», encomienda al Centro Federal de Protección a Personas de la Fiscalía General de la Republica establecer las medidas y procedimientos que garanticen la protección y atención de personas intervinientes en el procedimiento penal, cuando se encuentren en situación de riesgo o peligro por su participación o como resultado del mismo.

Por su parte, la Ley General, 14 de octubre de 2021, de «Responsabilidades Administrativas» establece la obligación de crear sistemas de denuncias en las organizaciones que garanticen el anonimato y la protección de los servidores públicos denunciantes. Entre las diversas iniciativas cabe destacar que la Secretaría de la Función Pública ha aprobado, por Acuerdo de 2020, la «Plataforma Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción» que otorga la protección frente a posibles represalias, aunque, como comenta Amoedo (2024), se restringe a los funcionarios de la Administración Pública Federal y se carece de información suficiente sobre cómo se aplican estas medidas. Al respecto de la situación de la protección del denunciante en México, la OCDE (2017) ha estimado que se hace preciso el desarrollo de una Ley integral que no solo proteja su identidad, sino que agregue medidas de apoyo y asistencia adicionales.

En Nicaragua, la Ley n.º 406, de 13 de noviembre de 2001, del «Código Procesal Penal» ya establecía la obligación judicial de adoptar medidas cautelares frente a los despidos, traslados de cargo o cualquier otra represalia en el centro de trabajo en contra de la denunciante de delito de acoso sexual. La Ley n.º 735, de 9 de septiembre de 2010, de «Prevención, Investigación y Sanción de la Corrupción e Irregularidades Administrativas» proporciona algunas medidas de protección a testigos, peritos y demás sujetos procesales, vinculadas a su integridad personal, familiar y patrimonial, que deberán ser proporcionadas por el Fiscal General de la República dentro del Programa de protección para personas sujetas a protección.

En Paraguay, la Ley 4083/2011 que crea el «Programa de Acompañamiento y Protección a Testigos y Víctimas en Procesos Penales» incluye a todos los intervinientes en el proceso penal que se encuentren en riesgo extremo o extraordinario, cuya implementación corresponde a la Dirección de Protección de Testigos (DPT) del Ministerio Público. En la actualidad, existe diversa legislación específica que establece medidas de protección al denunciante, como, por ejemplo, el Decreto n.º 1490/2014, por el cual se reglamenta la Ley 4956/2016 de «Defensa de la Competencia» o el Decreto n.º 9823/23 por el cual se reglamenta la Ley 7021/2022 de «Suministro y Contrataciones Públicas». En 2024 se está tramitando el Proyecto de ley que establece el «Régimen Nacional de Integridad, Transparencia y Prevención de la Corrupción de la República del Paraguay» que atribuye a la Contraloría General de la República la recepción de denuncias y la protección del denunciante.

En Venezuela, la Ley de Reforma, de 16 de septiembre de 2021, de la «Ley de Protección de Victimas, Testigos y Demás Sujetos Procesales» establece la protección de todas las personas que, por su intervención en el proceso penal, corran peligro, encargando que vele por su protección al Ministerio Público. Actualmente no existen normas de protección del denunciante en el ámbito administrativo y, a tal efecto, la Misión Internacional Independiente de Determinación de los Hechos sobre la República Bolivariana de Venezuela, en su informe de 18 de septiembre de 2023, ha recomendado «Dar prioridad a la adopción y aplicación de medidas legislativas y de otra índole para proteger a los informantes y a los denunciantes de irregularidades, en particular leyes integrales de protección de los denunciantes de irregularidades en consonancia con las normas internacionales de derechos humanos y las mejores prácticas, que entre otras cosas: […] i) Protejan a los denunciantes de irregularidades contra cualquier forma de represalia, desventaja o discriminación, así como contra su enjuiciamiento» (Consejo de Derecho Humanos, 2023, 23).

IV. Estados iberoamericanos con legislaciones de protección del denunciante de segunda generación

La protección frente a represalias de los denunciantes no es un fenómeno jurídicamente novedoso, si bien se había restringido, hasta el momento, a sectores administrativos específicos, como el ámbito laboral, tributario o de la competencia y, más recientemente en cuestiones como la igualdad y la protección de la mujer. Las normas internacionales, singularmente la CICC y la CNUCC ya citadas, impulsan la necesidad de establecer normas específicas de protección de los denunciantes de actos de la corrupción en relación fundamentalmente con el campo penal y la persecución de los delitos. Como consecuencia, buena parte de los países iberoamericanos han dictado legislaciones protectoras en el ámbito del proceso penal.

Posteriormente, la Ley Modelo OEA (2013) ha impulsado una legislación especial dedicada a la protección del denunciante de corrupción, con independencia de que la denuncia se realice ante autoridades administrativas o penales. De esta forma, a partir de la segunda década de este siglo se han promulgado normas específicamente destinadas a este fin. En la figura adjunta se puede observar la relación de leyes especializadas aprobadas en los diferentes países de este ámbito territorial.

Figura 5. Estados iberoamericanos con legislaciones de protección del denunciante de segunda generación en 2024

País

Sujetos

Legislación principal

Bolivia

Denunciantes y Testigos en sede administrativa y judicial

Ley 458/2013, de 19 de diciembre, de «Protección de Denunciantes y Testigos»

Brasil

Denunciantes y Testigos en sede administrativa y judicial

Ley Federal 13.964, de 24 de diciembre de 2019, «Ley Anticrimen»

El Salvador

Denunciantes y Testigos en sede administrativa y judicial

Decreto 873 de 2011, de 13 de octubre, de la «Ley Especial de Protección de Víctimas y Testigos» y Decreto 873 de 2011, de 25 de noviembre, de la «Ley de Ética Gubernamental»

Perú

Denunciantes y Testigos en sede administrativa y judicial

Ley n.º 29542, de 3 de junio de 2010, de «Protección al Denunciante en el Ámbito Administrativo y de Colaboración Eficaz en el Ámbito Penal»

República Dominicana

Denunciantes y Testigos en sede administrativa y judicial

Decreto 486-12, de 21 de agosto, que crea la «Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental»

Fuente: elaboración propia

En Bolivia, la Ley 458/2013, de 19 de diciembre, de «Protección de Denunciantes y Testigos» protege de represalias a los servidores públicos que puedan ser susceptibles de represalias por denuncias, revelaciones públicas y cualquier participación directa respecto a delitos de corrupción tanto en sede administrativa como judicial. El Reglamento Interno de la Ley 458 otorgó la labor de coordinación de este Sistema al Ministerio de Gobierno. Con carácter previo, la Ley de 004/2010, de 31 de marzo, de «Lucha contra la corrupción, enriquecimiento ilícito e investigación de fortunas ‘Marcelo Quiroga Santa Cruz’» establece el «Sistema de Protección de Denunciantes y Testigos» que protege, en el ámbito jurisdiccional, a los denunciantes, testigos y demás partícipes en el proceso judicial.

En Brasil, se aprobó la Ley 9.807/1999 «Ley de Protección a Víctimas y Testigos de Brasil». que se destina exclusivamente a los dos colectivos señalados en su título. No obstante, el Decreto 3.518/2000, de 20 de junio, que regula el «Programa Federal de Asistencia a Víctimas y Testigos amenazados» extiende la posibilidad de protección a la persona que, no admitida o excluida del Programa, corra un riesgo personal y colabore en la producción de la prueba. La Ley Federal 13.964, de 24 de diciembre de 2019, «Ley Anticrimen» dio un paso más al exigir a todas las entidades de las Administraciones Publicas el establecimiento de oidorías para recibir informaciones de ilícitos penales o administrativos contra las mismas y completar el catálogo de medidas de protección de la Ley 9.807/1999, como las relativas al ámbito laboral frente a despidos o la exención de la responsabilidad civil o penal en relación con la denuncia.

En el ámbito administrativo (Mota Junior, 2012), la Lei n.º 12.527, de 18 de novembro de 2011, «Regula o acesso a informações», modificó la Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990, «dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais», para introducir el artículo 126-A dirigido a proteger a los servidores públicos que actuaran como denunciantes, al exculparle de toda responsabilidad derivada de facilitar información sobre delitos o faltas.

En El Salvador, el Decreto 873 de 2011, de 13 de octubre, aprobó la «Ley Especial de Protección de Víctimas y Testigos» que establece medidas de protección y atención a las víctimas, testigos y cualquier otra persona que se encuentre en situación de riesgo o peligro, como consecuencia de su intervención en la investigación de un delito o en un proceso judicial, atribuyendo esta función a la Comisión Coordinadora del Sector de Justicia. En el ámbito administrativo, el Decreto 873 de 2011, de 25 de noviembre, de la «Ley de Ética Gubernamental» estableció el deber de denunciar, con la intención, entre otros objetivos, de prevenir, detectar y sancionar la corrupción de los servidores públicos, si bien únicamente establece como medida de apoyo al denunciante la protección de la identidad del servidor público denunciante. En este sentido, el MESICIC (2017b) ha considerado que »el Estado analizado debería considerar establecer un marco jurídico que ofrezca medidas administrativas de protección para los funcionarios públicos o ciudadanos que denuncien actos de corrupción, aunque estos actos conlleven o no a la investigación de un delito penal o un proceso judicial». Con posterioridad, el Tribunal de Ética Gubernamental ha aprobado el Acuerdo 264-TEG-2022, de 5 de junio, del «Protocolo para la Protección de Denunciantes y Testigos en el Procedimiento Administrativo Sancionador de la Ley de Ética Gubernamental».

En Perú, el Decreto Legislativo n.º 957, de 22 de julio de 2004, del «Nuevo Código Procesal Penal» establece medidas de protección aplicables a quienes en calidad de testigos, peritos, agraviados o colaboradores intervengan en los procesos penales, desarrollado por el Decreto Supremo n.º 003-2010-JUS, de 13 de febrero, que aprueba el «Reglamento del Programa integral de protección a testigos, peritos, agraviados o colaboradores que intervengan en el proceso penal». Posteriormente, la Ley n.º 29542, de 3 de junio de 2010, de «Protección al Denunciante en el Ámbito Administrativo y de Colaboración Eficaz en el Ámbito Penal», desarrollada por el Decreto Supremo n.º 038-2011-PCM, de 21 de abril, establece medidas de protección a los servidores públicos o a cualquier ciudadano que denuncie hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en cualquier entidad pública y que puedan ser investigados o sancionados administrativamente.

La Contraloría General de la República, órgano de fiscalización del gasto público y la investigación de la corrupción, es la encargada de la concesión de las medidas de protección, que incluyen la reserva de la identidad del denunciante o la prohibición de represalias laborales, conforme a lo establecido en la Resolución de Contraloría n.º 268-2015-CG, del 4 de septiembre, que aprueba la Directiva n.º 011-2015-CG/GSND – «Servicio de Atención a Denuncias». No obstante, no existe información suficiente sobre los resultados estas denuncias, como han documentado Feinstein y Devine (2021). Adicionalmente, las legislaciones sectoriales en materia de contratación pública, defensa de la competencia o propiedad intelectual establecen medidas de protección específicas a los denunciantes.

En República Dominicana, el artículo 169.1 de la Constitución atribuye al Ministerio Público la función de proteger a las víctimas y testigos y el artículo 177 al Estado la asistencia legal gratuita a favor de las personas que carezcan de los recursos económicos para obtener una representación judicial de sus intereses, particularmente para la protección de los derechos de la víctima, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan al Ministerio Público en el ámbito del proceso penal. Aunque la Procuraduría General de la República creó la Unidad de Protección de Víctimas y Testigos en 2009, estas previsiones constitucionales no han sido desarrolladas legalmente, habiéndose contado con un Anteproyecto de ley, presentado en 2011 y no aprobado, «de atención y protección integral a víctimas, testigos y otros sujetos en riesgo» por el Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernización de la Justicia (CARMJ), que creaba en la Procuraduría General de la República una Dirección General de Atención a Víctimas.

El Decreto Presidencial n.º 694-09, de 17 de septiembre, estableció el «Sistema 311 de Atención Ciudadana» como medio principal de comunicación para la recepción y canalización de denuncias, quejas, demandas, reclamaciones y sugerencias por parte de la ciudadanía a la Administración Pública; y posteriormente el Decreto n.º 486-12, de 21 de agosto, crea la «Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental» (DIGEIG), adscrita al Ministerio de la Presidencia, en sustitución de la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción (CNECC), como órgano de recepción, trámite e investigación de denuncias de actos de corrupción y protección de denunciantes en el ámbito de la Administración Central, que deberá garantizar la confidencialidad del denunciante y ofrecerles inmunidad y protección. El MESICIC (2017c) destacó que no existía una legislación integral de protección de los denunciantes de corrupción y que no se facilitaban datos sobre los resultados de esta actividad. En 2022 se presentó un Proyecto de Ley para proteger a denunciantes de corrupción en la Cámara de Diputados y en 2024 la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental está trabajando en un Anteproyecto de Ley para la protección del denunciante.

V. Estados iberoamericanos con legislaciones de protección del denunciante de tercera generación

La tendencia actual es la aprobación de legislaciones especiales en materia de garantías frente a las represalias que puedan sufrir los denunciantes sobre actos de corrupción y otra clase de ilícitos administrativos y/o penales e incluso de naturaleza ética. Por lo tanto, el ámbito dependerá de la cultura política y jurídica de cada ordenamiento y puede ser omnicomprensivo sobre la protección de los informantes de cualquier materia o, como es más habitual, se combinará una legislación especial general con normativas específicas en campos como la violencia de género, los daños medio ambientales o la protección de las víctimas y los testigos. Como ha destacado Amoedo (2024, 1), «El marco latinoamericano no permaneció ajeno a la figura del alertador, aunque la discusión fue menor y aún no logró calar su efectiva implantación. A día de hoy varios gobiernos en la región comienzan a ser conscientes de la necesidad de amparar a los alertadores, dando lugar a debates parlamentarios en la materia o incluso a la discusión de iniciativas legislativas que pretenden brindar una protección eficaz a dichas personas».

En el marco de la Unión Europea, la Directiva 2019/1937 es un buen ejemplo de esta nueva generación de leyes especiales de protección, pues su ámbito material abarca, con ciertas excepciones, las infracciones de la totalidad del Derecho comunitario, lo que es compatible con normativas específicas en materia de competencia o servicios financieros (Jiménez Franco, 2023). Evidentemente, la promulgación de esta norma ha obligado a los Estados Miembros de la UE a desarrollar normas de transposición en los respectivos ordenamientos jurídicos, pero también está sirviendo de referente y acicate para nuevas iniciativas en la materia en el ámbito iberoamericano. En la figura adjunta se relacionan los países y las normas promulgadas con estas características en la actualidad.

Figura 6. Estados iberoamericanos con legislaciones de protección del denunciante de tercera generación en 2024

País

Sujetos

Legislación principal

Andorra

Denunciantes en sede administrativa y penal

Llei 14/2017, del 22 de juny, «de prevenció i lluita contra el blanqueig de diners o valors i el finançament del terrorismo»

Chile

Denunciantes en sede administrativa y penal

Ley 21.592, de 10 de agosto de 2023, que establece un «Estatuto de protección en favor del denunciante»

Costa Rica

Denunciantes en sede administrativa y penal

Ley n.º 10437, de 29 de enero de 2024, «Ley de protección de las personas denunciantes y testigos de actos de corrupción contra
represalias laborales»

España

Denunciantes en sede administrativa

Ley 2/2023, de 20 de febrero, «reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción»

Portugal

Denunciantes en sede administrativa y penal

Ley 93/2021, de 20 de diciembre, «Regime geral de protecção de denunciantes de infrações»

Fuente: elaboración propia

En Andorra, no es aplicable la Directiva 2019/1937, al no formar parte de la Unión Europea, ni es aplicable la CNUCC, por no haber sido suscrita, pero sí que pertenece al Consejo de Europa y sigue las recomendaciones de su Grupo de Estudios contra la Corrupción (GRECO). La Llei 14/2017, del 22 de juny, de «prevenció i lluita contra el blanqueig de diners o valors i el finançament del terrorismo» reconoce la protección de los empleados y personas asimiladas, consistente en la comunicación a la Unitat d—Intelligència Financera d’Andorra para que la misma, previa valoración de la existencia de indicios de delitos, remita información al Ministerio Fiscal. No obstante, Martín Kreutner (2023) ha elaborado recientemente un informe muy crítico sobre la situación del Principado de Andorra en la lucha contra la corrupción, pues aún no ha incluido en su ordenamiento jurídico las principales normas en esta materia, comenzando por la CNUCC o una legislación integral de protección de las personas que denuncian infracciones sobre leyes relevantes.

En Chile, el punto de partida contaba con una legislación fragmentada y sectorial, completada por la cobertura otorgada a los denunciantes por algunas resoluciones de la Corte Suprema, que, en opinión de Ragués y Belmonte (2021), han demostrado ser absolutamente ineficaz. La Ley n.º 20.393, de 25 de noviembre de 2009, de «Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas» prevé medidas en favor de los empleados que denuncian delitos cometidos dentro de su empresa. La Ley 20.205, de 13 de julio de 2007, protege al funcionario que denuncia irregularidades y faltas al principio de probidad y estableció medidas concretas de protección a los funcionarios que denunciaran delitos de la citada naturaleza, pero que no resulta aplicable a «todas las demás personas que pudieran efectuar denuncias sobre irregularidades y faltas a la probidad» (Sánchez Lay, 2010, 291). La Ley 21.592, de 10 de agosto de 2023, establece un «Estatuto de protección en favor del denunciante», dirigida a garantizar la protección de todo informante, ante órganos administrativos y judiciales, sobre su integridad personal y sus bienes, que ha sido desarrollado por el Decreto n.º 5, de 13 de febrero de 2024, que aprueba el «Reglamento que regula los aspectos técnicos, operativos y otros necesarios para la adecuada implementación y funcionamiento del canal de denuncias administrado por la Contraloría General de la República».

En Costa Rica, la Ley 8422, de 6 de octubre de 2004, «Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública» ordenaba a los auditores internos y a la Contraloría General de la República conservar la confidencialidad de la identidad de los denunciantes vinculados a los procedimientos administrativos. Posteriormente, la Ley 8720, de 4 de marzo de 2009, «Protección a Víctimas, Testigos y demás sujetos intervinientes en el Proceso Penal, Reformas y Adición al Código Procesal Penal y al Código Penal» se destinaba a proteger a todas las personas intervinientes en el proceso penal, cuya labor corresponde a la Unidad de Protección de la Oficina de Atención a la Víctima del Ministerio Público. En la actualidad, la Ley n.º 10437, de 29 de enero de 2024, «Ley de protección de las personas denunciantes y testigos de actos de corrupción contra represalias laborales» establece una protección integral, mediante la prohibición de represalias, medidas de apoyo y sanciones penales hacia los represaliadores.

En España, la Directiva 2019/1937 se ha traspuesto mediante la Ley 2/2023, de 20 de febrero, «reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción» que resulta aplicable con carácter general a toda persona física denunciante en un contexto laboral de infracciones contra el Derecho de la Unión Europea y de infracciones graves o muy graves de la normativa administrativa nacional. La disposición establece la prohibición de represalias y facilita medidas de asistencia y apoyo, que deberán ser prestadas por las autoridades competentes independientes designadas a nivel estatal o autonómico, recayendo en el primer caso en la Autoridad Independiente de Protección del Informante (Jiménez Franco, 2023). Además, ya existía la Ley Orgánica 19/1994, de 23 de diciembre, de «protección a testigos y peritos en causas criminales» aplicable a testigos y peritos que intervengan en procesos penales y sobre los que se aprecie peligro para su persona o bienes y cuyas medidas de reserva de su identidad y protección policial serán acordadas por el juez instructor.

En Portugal, la Directiva 2019/1937 se ha traspuesto mediante la Ley 93/2021, de 20 de diciembre, «Regime geral de protecção de denunciantes de infrações» que prohíbe las represalias y establece medidas de apoyo contra las personas físicas denunciantes en un contexto laboral de infracciones del Derecho de la Unión Europea o de infracciones de legislaciones administrativas específicas como contratación pública, medioambiente o transporte y delitos por criminalidad violenta, criminalidad organizada y económica y otros ilícitos penales. Las autoridades competentes externas reconocidas por la ley incluyen al Ministerio Público, el Cuerpo de policía criminal, el Banco de Portugal y las Autoridades administrativas independientes, los Institutos públicos, las Inspecciones generales y las entidades asimiladas y otros servicios de la administración central del Estado con autonomía administrativa, las Autoridades locales y las Asociaciones públicas, si bien los denunciantes podrán dirigirse, en todo caso, al Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC).

Con anterioridad, el whistleblower no ha contado con tradición jurídica en el ordenamiento portugués, si bien se pueden encontrar manifestaciones en normas generales, como el Código Penal y el Código Procesal Penal y en normas sectoriales específicas (Teixeira Alves, 2021). En la Lei 25/2008, de 5 de Junho, «sobre o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo» se garantiza la identidad de la persona que proporciona información a las autoridades competentes en la materia, así como se exime a las entidades sujetas que proporcionen las mismas informaciones de buena fe de la posible acusación de violación de cualquier deber de secreto. En la Lei n.º 19/2008, de 21 de abril, «Aprova medidas de combate à corrupção» se incluyeron garantías para los trabajadores públicos que denuncien infracciones conocidas en el ejercicio de sus funciones, ámbito subjetivo que fue extendido a los trabajadores del sector privado por la Lei n.º 30/2015, de 24 de abril, siguiendo las recomendaciones del GRECO (Alburqueque, F., y Pitta Simões, P., 2021). Y con mayor antelación temporal, la Ley n.º 93/99, de 14 de julio, «Lei de protecção de testemunhas» y su Reglamento protegían a cualquier persona que aporte información al proceso penal con medidas de seguridad y medidas adicionales, mediante un programa de seguridad acordado por la Comisión de Programas Especiales de Seguridad, dependiente directamente del Ministro de Justicia.

VI. Reflexiones finales

A raíz de la aprobación de la Convención Interamericana contra la Corrupción de 1996 y la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003, la preocupación por las represalias sufridas por quienes se atrevían a colaborar con el sistema judicial se instauró en todo el entorno iberoamericano. De esta forma, se desarrolla una legislación de primera generación que se centra en la protección de las personas participantes en los procesos penales cuya integridad física y/o sus bienes patrimoniales se encuentran en situación de riesgo. En estos ordenamientos jurídicos, las opciones legislativas han adoptado dos grandes modelos: la introducción de reglas específicas en los códigos penales o procesales penales o la promulgación de normas especiales de protección de testigos y otros actuantes en el ámbito penal.

En la segunda década del presente siglo, la propuesta de Ley Modelo OEA de 2013 para «facilitar e incentivar la denuncia de actos de corrupción y proteger a sus denunciantes y testigos» se decanta por la aprobación de una ley especial vinculada a la lucha contra la corrupción, de naturaleza todavía fundamentalmente penalista, y que asuma el establecimiento de garantías tanto para los denunciantes como testigos que aporten sus informaciones en sede administrativa o judicial. De esta forma, en algunos países iberoamericanos se han promulgado leyes especiales de protección de denunciantes y testigos.

Actualmente, las propuestas legislativas apuntan principalmente a establecer un estatuto jurídico de protección del denunciante, de naturaleza fundamentalmente administrativa, conforme a las prescripciones de la Directiva UE 2019/1937 relativa a «la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión». De esta forma, se comienza a aprobar nuevas normas que regulan con detalle el citado estatuto y los procedimientos para la adopción de las correspondientes medidas de protección.

Por lo tanto, es de esperar que en la década actual se desarrolle un itinerario legislativo que actualice y sistematice la normativa de protección de los denunciantes en el entorno iberoamericano.

Bibliografía

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